对于加快新生代农民工“市民化”进程的研究

杨君岐，侯晓康，杨艺捷

（1.陕西科技大学 管理学院，陕西 西安710021；2.西安理工大学 自动化与信息工程学院，陕西 西安710048）

温家宝总理日前在北京考察工作时说，要像对待自己的孩子一样对待年轻农民工，让他们逐步融入城市生活。当前形势下，“80后”、“90后”农民工数量已经占到我国农民工总数的60%。新生代农民工不再把“挣钱、盖房、成家”作为进城打工的最终目标，渴望拥有城市户口、在城市中扎根落户、改变人生命运、提升社会地位俨然已经成为他们的人生追求。

一、新生代农民工“市民化”命题的提出及其内涵

（一）新生代农民工“市民化”命题的提出

目前，我国新生代农民工，具体指1980年以后出生、年龄在16周岁以上的青年农民工，群体人数已经超过一亿人。他们绝大部分是出生、成长在农村，成人后跟随父辈、亲戚、朋友来到城市务工，另外一小部分则是第一代农民工夫妇在城市务工期间生育，并且现在已经达到就业年龄的青年劳动人口。

与其父辈相比，新生代农民工有显著的不同：第一，因其受教育程度高，职业期望也较高，从而导致工作流动性较大。具体体现为换工频率高、工作持续时间短、待业时间长；第二，新生代农民工渴望在工作中得到尊重，实现自我价值。大多数第一代农民工从事以建筑、搬运等体力为主的工作，而新生代农民工大多从事技术类为主的工作，希望得到更多的工作机会和认同；第三，新生代农民工维权意识觉醒，开始利用法律和舆论维护自己的权益；第四，新生代农民工的生活已经趋于“城市化”，他们绝大多数已经适应了城市的生活环境，渴望融入城市，享受现代城市精神文明。

（二）新生代农民工“市民化”的内涵

2010年1月31日，国务院发布的中央一号文件《中共中央、国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》中，其中首次使用了“新生代农民工”的提法，并要求采取有针对性的措施，着力解决新生代农民工问题，让新生代农民工“市民化”。

所谓“新生代农民工市民化”是指农民工获得与城市居民相同的合法身份、社会权利、社会保障和福利，例如：居留权、选举权、受教育权、劳动保障权等，进而实现其价值观及生活方式向城市市民转化的过程［1］。新生代农民工在政治上所拥有的权力和在经济上所受到的待遇，与有城市户口的工人相比，确实大不相同。与城市工人同工不同酬、同工不同权、同工不同福利，甚至一些城市明文限制他们进入某些行业。这些不合理、不公正的现象，显然背离了现代社会通行的文明准则，也不符合市场经济的平等规则，更伤害了为数众多的社会成员的尊严，甚至对贫富两极分化也起着推波助澜的作用。由此来看，新生代农民工身份的转换是十分必要的，农民工市民化的社会管理工具也是有所欠缺的，市民化进程也是急于提高的。

二、代表省市的做法及经验

（一）广州

2010年9月，广州市委、市政府审议通过《广州市农民工及非本市十城区居民户口的城镇户籍人员积分制入户办法》（简称《办法》），11月市政府又批准了《广州市农民工及非本市十城区居民户口的城镇户籍人员积分制入户办法实施细则》（简称《细则》）。这两个关于农民工积分入户文件的印发得到了广州市各区、县级市和各有关部门的贯彻执行，标志着广州市积分制入户工作的全面启动。

《办法》主要规定政策的适用对象、部门职责、积分指标体系等。其中，积分体系包括三类：基本分、导向分和附加分，指标一共设立了十三项。基本分强调了年龄、文化程度、技能等要素；导向分突出了工种、重点行业和区域；附加分明确了个人表现、和谐劳动关系、社会服务等。《办法》规定，“凡申请广州市十城区居民户口的农民工以及城镇户籍人员”，包括外来工、高校毕业生和增城、从化两市的居民等各类人群，均按此办法执行。但是，凡是有犯罪记录、违反计划生育政策、或不办居住证、不参加社保、未签订一年以上劳动合同的人员均纳入申请入户资格一票否决之列。《办法》规定，原则上农民工积累满85分可提出入户申请［2］。

而《细则》则是对《办法》各条款的深化和细化，具有很强的操作性，不仅为入户申请人员提供了指引，而且明确了职能部门的工作任务和要求，对农民工普遍关心的“入户资格、积分计算方法、申请和办理程序”等问题，均作出了明确解答。

（二）昆山

江苏省昆山市是苏州市管辖的县级市，早在2005年就已经全部实现了全面小康社会的四大类指标，成为全国百强县之首。当我国大多数一线二线城市把农民工列为城市编外人员时，昆山市却看到了外来人口增长与本土经济快速发展的正相关关系。2004年昆山市发动了一场颇具影响的“新昆山人运动”，在确保农民工与市民享有平等的经济权益和社会地位等方面发挥了巨大的导向作用。2004年4月，昆山市成立了“新昆山人工作委员会”并颁布了一系列关于农民工市民化的政策文件和行政法规，指导全市各部门农民工工作，具体做法如下：

第一，将农民工与外来大学毕业生、科技人员一视同仁，统称为“新昆山人”。“新昆山人”，与老市民享有平等的权利和待遇。如在就业方面取消了一切就业服务收费制度，而且设立了外来劳动人口就业指导中心和法律援助机构，实现了农民工就业状态的良性循环。第二，在农民工社会保障制度和体系构建方面进行了一系列突破和创新。明文规定用人单位必须与农民工签订劳动合同，并为其建立养老、工伤、医疗、失业、生育保险，必须让农民工享有城市居民的基本保障权益。第三，积极探索农民工社区建设新模式。昆山市委积极拓展投资渠道，累计实现了三亿元农民工社区建设。第四，市委市政府要求各执法部门、民政、工会、计生、税务、工伤及企事业单位、各级村委会齐抓共管农民工普法工作。在为农民工提供法律服务的同时，将法制观念以农民工喜闻乐见的形式加以宣传、教育和传播［3］。

（三）江西

2006年11月，江西省政府出台了《江西省人民政府关于解决农民工问题的实施意见》，意见明确指出以下三种农民工可成为市民：（1）凡有固定居住场所、稳定职业或生活来源的农民工及其共同生活的直系亲属，可按本人意愿办理城镇常住户口；（2）凡属当地高科技产业、重点企业或利税大户急需的农民工人才，经其聘用单位申请，允许本人及其配偶、未婚子女在市区落户；（3）对农民工中的劳动模范、先进工作者和高级技工、技师以及其他有突出贡献者，将优先准予落户。

依据这样的规定，那些常年在城镇务工、有固定住所、工作稳定且收入相对较高的农民工市民化的可能性最大，他们主要是一些私营企业主、管理人员和技能型农民工。这类农民工往往是文化素质较高、头脑灵活、经营能力较强、勤奋上进的“农民工精英”。然而，这类农民工数量较少，据实际调查比例推算，估计只占江西省农民工总量的6%左右［4］。

三、新生代农民工“市民化”进程中存在的障碍

（一）制度性障碍

“城乡分治、一国两策”是造成农民工市民化政策滞后的根本原因。本地政府财政支持只对当地的居民负责，不对 “外来人口”买单。城市居民主动接受就业和失业登记、签订劳动合同、享有城市社会保障和社会福利等基础性管理，就是因为拥有一份能够证明自己身份的城市户口。户籍制度所附加的社会经济政策造成了社会资源、财富、福利的不均等分配。对于新生代农民工来讲，没有城市户口则意味着无法享受城市福利，在就业、养老、医疗、教育和社会公共资源等方面不能获得公平的待遇。如许多不规范的企业在工人没有通过组织的力量对其形成压力之前，在政府难以进行干预的情况之下，就会选择逃避政府的监管，拒绝缴纳社会保险、拖欠工资。这是目前新生代农民工市民化进程中面临的深层次制度性障碍。

（二）政策性障碍

广州积分入户模式、昆山模式和其他省市颁布的关于农民工市民化政策性文件，虽然深入贯彻了中共中央关于解决新生代农民工市民化的战略决策，但是作为一项解决农民工民生问题的有益创举也存在着一些不足：第一，由于政府公信力缺失，导致农民工“市民化“政策部分失效。广州市政府曾出台过若干涉及户籍制度改革的政策，例如：“购房落户”、“交纳足额足年社会保险金即落户”等一系列相关政策性文件。然而，调查表明，以上政策几乎都没有碍到完整的兑现，“不诚信”的政府行为影响了积分政策的持续性、有效性。第二，指标体系设置不合理，农民工“市民化”门槛高。《广州市农民工及非本市十城区居民户口的城镇户籍人员积分制入户办法》规定农民工积满85分可以提出入户申请。而积分指标设置仍然偏向于“高学历、高技能”的高校毕业人员，例如，学历指标初中学历设置为5分，本科学历设置为80分，一个本科学历相当于一个人初中生工作16年，一个中级职称相当于一个人干12年，按照这个积分入户的标准，农民工入户的“门槛”就被提高了，“积分入户政策”当然也就变了味。第三，申请手续繁琐、成本高。例如广州市入户申请需要提交的材料有：户口簿、身份证原件及复印件、未违反计划生育政策证明、广州省居住证、无犯罪记录证明、一年期及以上劳动合同原件及复印件、社会保险缴费历史明细表等材料，这些作为积分计算凭证，办理完成下来需要经过十几个部门的审查和复核，在某种程度上增加了农民工的经济负担和时间消耗。

（三）新生代农民工自身素质障碍

新生代农民工融入城市生活的第一道难关就是职业技术障碍。新生代农民工的文化水平虽然有了显著提高，也有了一定的学习意识，但是大多数新生代农民工没有接受过正规的、系统的劳动技能培训，这就使得他们一般没有赖以生存的一技之长。导致大批新生代农民工从事低技能的劳动，既降低了劳务人员的经济收入，也严重影响和制约了他们的自身发展。新生代农民工自身的技能素质已经成为贯彻执行农民工市民化政策的瓶颈。

（四）社会歧视和集体性排斥

据调查数据显示，当前有四分之一的新生代农民工进城后与城市居民发生过冲突和争斗，他们表示这些冲突和争斗并非出自本意，而是一种自我保护和无奈的对立。同一调查还显示，新生代农民工进城以来“遭受欺辱”平均次数为4.3次，其中被打过的为0.3次，被辱骂过的为3.8次，其它侮辱次数为0.2次［5］。和谐的社会环境是新生代农民工个人发展的最重要的外部条件，新生代农民工的个人发展更需要全社会营造一个公平、和谐、尊重的社会大环境。在社会歧视和集体性排斥农民工的社会氛围中，新生代农民工往往自尊心受到伤害和打击，自卑心理更加严重，上进心丧失，对城市的认同感和归属感不断弱化，甚至会出现抵触城市人、拒绝融入城市生活的心理。

四、新生代农民工“市民化”的政策建议

（一）弱化社会待遇与“二元户籍制度”相联系的制度安排，逐步建立新型户口登记制度

农业和非农业户口只是一种职业划分，而我国传统的户籍制度却把户籍与就业、教育、社会保障、社会福利、社会地位等直接挂钩，户籍制度所附加的一系列社会功能都缺乏合理性。因此，深化现行户籍管理制度改革，逐步取消其附加功能，建立以居住地登记为基本形式的、无城乡差异的户口登记制度，并且逐步过渡到全国统一的、公正的新型户籍制度，实现城乡人口的一体化管理，是保证新生代农民工“市民化”进程中最迫在眉睫的任务。

（二）增加土地经营权流转方式，降低农民工“市民化”成本

政府可以在政策上允许将土地的实物保障形式转换为价值保障形式。对于农民工实行过渡性土地政策，即在承包期间暂不收回其所承包的土地，鼓励迁城农民工一次性长期流转承包地，流转费作为进城的资本，用于负担纳入城市市民所需要的各种成本。土地流转价格则由市场供求自发调节，引导和鼓励土地向种田大户集中，实现农业现代化。同时取消《农村土地承包法》第26条“承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包方的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的，发包方可以收回承包的土地和草地”，赋予农民完全的土地财产处置权，以此促进农地流转，这样可以方便进城农民融资，加快农民工市民化的进程［6］。

（三）健全和优化农民工社会保障体系

国际劳工组织1952年制定的《社会保障最低标准公约》第102号规定，公约生效的成员国至少应当为本国工人提供包括医疗、疾病津贴、失业津贴、老龄津贴、工伤津贴、生育津贴等9项津贴中的3项保障。由于我国人口基数过大、社会保障体系起步较晚、制度建设滞后，导致农民工社会保障普遍缺失，只享有一至两项非均衡的、低水平的，甚至是不完全意义上的社会保障。因此，改革社会保障制度势在必行。具体建议如下：

首先，完善和健全与城市市民相一致的、平等的农民工基本社保制度。这一制度务必将养老、医疗、失业、工伤、生育、最低生活保障及社会救助等内容全部纳入到农民工社保体系中来。

其次，建立以“社区”为中心的农民工住房保障制度。虽然当前形势下，党中央坚定决心要极力遏制房价过快上涨，两会的政府工作报告中更是将住房问题列为重要议题。但是，在可预见的时期内，大中城市的房价还是会在较高的价位上徘徊，高房价必然会成为阻碍农民工市民化的一个重要障碍。由此可见，政府在保农民工住房问题上要发挥主导作用，大力鼓励社会多元投资，建设以“社区”为重点的企事业农民工住房保障制度。同时，也要提高农民工住房公积金的政府财政支持，增加经济适用房的建设面积，简化农民工廉租房的申请程序。

最后，鼓励多元化办学，保障农民工子女享有平等的受教育权利。以公办学校为主，大力吸纳外来人口子女入学的同时，当地政府以及相关教育部门应该积极挖掘社会资源开展社会办学，解决农民工子女的求学问题。

（四）营造农民工“市民化”的和谐社会环境

大量农民工涌入城市，造成了城市居民与农民工两群体在城市空间的碰撞和摩擦，城市社会秩序、社会观念、生活环境也会发生一定的变化。有些城市管理者和市民往往会将城市负面情况归咎于农民工，对他们产生抱怨、偏见和歧视。营造一个良好的、和谐的农民工“市民化“社会环境，主要包括以下两个方面的内容：

第一，纠正本地市民对农民工不公正、不客观的认识和评价。城市市民要清楚地意识到，农民工兄弟在挤占了你们生活空间的同时，更为你们共同生活的城市做出了巨大的贡献，是他们辛勤的汗水才灌溉出了整洁、美丽的城市。城市居民离不开农民工兄弟无私的奉献，农民工兄弟也离不开城市居民的理解和帮助。

第二，政府应大力丰富新生代农民工的精神文化生活，使其更自信地、更自然地融入到城市生活中。当地政府和企事业单位最好以“社区”的形式，定期举办各种文化教育和宣传活动，使农民工提高自身素质和觉悟，增强在城市中的安全感和归属感。

五、结束语

通过研究新生代农民工“市民化”大量资料并调研，分析了三个先进省市现行的“新生代农民工市民化”模式，也分析了在市民化进程中凸显的矛盾与障碍，进而提出了相应的政策建议。相信随着市场经济体制的逐渐完善及政府对人口流动和迁移政策的逐步放宽，我国新生代农民工真正实现“市民化”的梦想不再遥远。

［1］江立华.城乡一体化背景下的农民工转型：一个新议题［J］.社会科学研究，2009（6）：80－85.

［2］薄明澜.积分入城制度：新生代农民工“市民化”问题的新探索——基于对广州市农民工积分入城制度的实证研究［J］.经济视角，2011（8）：17.

［3］吴业苗.农民工融入城市的环境营造－昆山市农民工市民化保障的实践与经验［J］.小城镇建设，2007（11）：46－50.

［4］周小刚.中部地区城镇化进程中农民工市民化问题研究——以江西为例［D］.南昌：南昌大学，2010：33.

［5］刘玉连，周芳苓.论新生代农民工与城市居民关系不和谐之消弭—以“两欠”贵州为典型个案［J］.福建行政学院学报，2011（2）：62.

［6］国务院发展研究中心课题组.“十二五”时期推进农民工市民化的政策要点［J］.发展研究，2011（6）：12.