以党建创新促社会管理创新——以余姚市谢家路村为例

顾益康

(浙江省人民政府咨询委员会，浙江大学中国农村发展研究院，杭州310025)

以党建创新促社会管理创新
——以余姚市谢家路村为例

顾益康

(浙江省人民政府咨询委员会，浙江大学中国农村发展研究院，杭州310025)

转型置于优先地位，摆脱惯性，克服阵痛，率先转型。

2．对成功的公共管理创新案例要不断总结，不断完善，相互学习借鉴。“点”上的功夫应上升到更高层面，成为普遍行为和普适性规范，从诱致性变迁到强制性变迁，使之普遍推广，取得改革创新的规模收益。

3．今天的改革更需要政府的主动谋划和引导。要把顶层设计与个别探索有机结合，加强各种创新活动的耦合性、互补性，使单项改革与整体机制设计有效集成，系统推进，避免制度之间的非均衡与碎片化，寻求成本最小、效益最好的体制创新路径。

过去的经验表明，在社会大变革，制度环境处于不确定、不明朗状态时，抢先一步十分关键。浙江的率先发展就得益于此。目前我们又处于这样的转折时期，各级政府、各个部门和不同领域应增强对社会管理、政府创新的共识，勇当新一轮改革的弄潮儿，再创浙江经济社会发展的新辉煌。

根据我在农村基础调研时的发现，当前社会各种矛盾和问题在农村基层表现的相当突出，农村社会管理亟待加强和创新。目前我省各地农村社会管理水平差别很大，有些地方特别是经济特别发达和城乡结合部的农村社会问题和矛盾相当突出，干群关系紧张，社会治安问题多，村级组织换届选举中，贿选、宗亲结帮拉票等情况也比较多，当地农民与外地民工矛盾相当突出，甚至出现了当地农民害怕外地结帮民工的问题，群众颇有怨言。相反宁波余姚的谢家路村等几个经济发达地区的新农村，社会管理情况非常好，经济发展蒸蒸日上，社会和谐稳定，干群关系十分融洽，外来民工和当地农民群众和谐相处，与一些地方的社会不稳定的状况形成了鲜明的反差。通过调研发现，这些村庄之所以社会管理到位，其关键在于这些村十分重视基层党组织的建设，形成了以党建创新促社会管理创新的经验。这些党组织的凝聚力、战斗力非常强，其关键是坚持以服务型基层党组织建设为导向，始终坚持全心全意为农民服务的宗旨，充分发挥共产党员在服务农民群众中的主体先锋作用，以党内民主和村民民主的融合促社会服务水平提升，使村级组织能够全方位的为农民提供生产生活和社会保障等服务。这种农村社会管理正反两方面情况的对比给我们如何加强社会管理创新工作以重要启示。

一、余姚市谢家路村以党建创新促社会管理创新的调研分析

宁波市谢家路村地处余姚市泗门镇北面，紧靠杭州湾南岸，区域总面积5平方公里，全村有1635户家庭，常住人口4513人，外来人口有2000多人。村党委下设1个党总支，6个党支部，有党员230人，10个村民小组，59名村民代表，村三套班子成员11名。谢家路村前不靠山，后不着海，又远离集镇，在一般人看来，明显缺乏发展优势。确实，十年前，这里，村容村貌落后、集体经济薄弱，是远近闻名的贫困村。然而，今天，这个村进入中国名村影响力排行榜，在300佳名村中名列第78位，成为经济发达、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主、社会和谐的社会主义新农村建设示范村。先后获得全国创建文明村镇工作先进村、全国民主法治示范村、全国优秀小康村等11项国家级“桂冠”和浙江省全面小康建设示范村、浙江省先进基层党组织等70多个省、市级荣誉称号。2010年全村实现工农业总产值30亿元，农民人均收入23000元，村级集体可用资金1338万元。

是什么让谢家路村旧貌换新颜，从一个经济薄弱村，一跃成为富裕村、文明村?富裕之后的谢家路村又是靠什么在短短的几年时间内拥有了富民强村的新型产业，建成了生态优美的新型社区，培育了文明向上的新型农民，构筑了全员覆盖的新型社保，形成了安居乐业的新型平安网络?这一切来源于谢家路村以党建促发展、以党建创新促社会管理创新，探索了一条以创建服务型基层党组织为导向，以发挥党员主体先锋作用为核心，以党内民主促村民民主、以民主机制促服务优化、以优质服务促社会管理的农村基层组织创新和基层社会管理创新的新路子，建立了充满活力的新型农村社区基层组织和科学的社会管理运行机制。

(一)以党的宗旨教育引领服务，不断强化服务群众意识

全心全意为人民服务，是我党的根本宗旨，是党制定政策和开展工作的出发点和归宿。谢家路村党委紧紧围绕“打造坚强堡垒、树立先锋形象、服务村民群众、促进科学发展、建设和谐村庄”的目标，深入开展党的宗旨教育和创先争优活动，着力建设学习型、服务型的基层党组织。该村依托“姓党、像校、属基”的基层党校，积极探索以“板凳宣传课堂”为特色的生动活泼行之有效的党员教育点活动，开展党员与群众互动教育式的宗旨教育活动。通过教育活动，让党员都记住毛泽东同志关于“全心全意为人民服务，一刻也不脱离群众;一切从人民利益出发，而不是从个人或小集团的利益出发”的教导，都把邓小平同志提出的把人民拥护不拥护、赞成不赞成、高兴不高兴、答应不答应作为制定各项方针政策的出发点和落脚点，都把胡锦涛同志提出的“发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享”作为党员服务群众的行动指南。通过这种家庭式的、党群互动教育式的教育活动，把宗旨教育和增强为民服务意识、解决群众紧迫的事情紧密结合起来，密切了干群关系，架起了干群之间的连心桥。引导党组织和广大党员干部从以往偏重于完成上级交办的收税收费、计划生育、征地拆迁等任务，转到为广大村民提供。时刻关注和解决好村民群众最要紧、最要命、最要体面的生产生活细节出发，全面推行民意、民情、民事、民声的全方位处理。通过这些活动，既增加了党员的宗旨意识，发挥了党员的先锋模范作用，又进一步畅通了解村情民意、听取意见建议的渠道，也增强了基层党组织的服务群众能力和凝聚力。

(二)以党员先锋作用支撑服务，全面提升党组织的服务功能

“一个党员一面旗，一个支部一盏灯”，这是村党委书记钱建康经常挂在嘴边的话。谢家路村又好又快和谐发展的实践证明，只有充分发挥党员在服务群众中的先锋主体作用，才能切实增强党组织的凝聚力和战斗力，才是一切工作取得成功的保证。

为充分发挥党组织的战斗堡垒作用，该村经过广泛收集党员群众的意见，创新建立了“支部建在村民小组上”的组织模式，十个村民小组建立了十个党支部，也为充分发挥党员的先锋模范和服务主体作用提供了良好的组织架构。同时，该村围绕党员服务村民这一主题，开展了党员“三亮一强”活动，即亮出党员身份、亮出党员思想、亮出党员岗位、增强党员素质。重点对党员的岗位建立设岗、定岗、上岗、用岗的“四岗制”，有力发挥出党员在新农村建设中的作用。针对非干部党员，设计了干部工作协助岗、环境卫生岗、治安巡逻岗、计生信息岗、爱心帮扶岗，使每一个党员都按照自己的特长能力选择合适的党员岗位，发挥服务作用，使每一个党员都成为群众中的一面旗帜。在此基础上，该村全面推行以民意收集、民事反映、民情分析、民声回应为主要内容的“四民”工作制度，大大提升了村党组织服务民意的功能。一是坚持多渠道实行“民意收集”，抓好党组织服务民意基础点，即支部前移日常收集、党员联户灵活收集、定点设箱固定收集相结合，使村党组织能够收集到群众最真实的想法和要求;二是多形式规范“民事反映”，抓好党组织服务民意连接点，即通过党员提案、工作建议以及其他快捷形式的反映相结合，把群众的要求转变为各项提案项目;三是多平台支撑“民情分析”，抓好党组织服务民意关键点，即通过会议集中分析、通过“一点两户”载体分析和通过板凳会交流分析相结合;四是多制度保障“民声回应”，抓好党组织服务民意落脚点，即建立党务公开制度和服务承诺制度相结合，根据本村实际，将党组织和党员服务的内容、程序、时限以及服务标准等事项向群众作出公开承诺，采取有效措施保障承诺事项的落实，自觉接受群众监督，全方位为群众提供服务，做到小事不出门、大事不出组、难事不出村，规定时限内事事有答复、件件有落实。通过这种制度创新使全村200多个党员成为4000多村民的最贴心的服务员，从而大大增加了党组织的凝聚力和服务能力。

(三)以完善双层民主升华服务，实现基层社会管理创新

为充分发挥党组织在建设社会主义新农村、构建和谐社会中的战斗堡垒作用，谢家路村积极探索以党内民主带动村民民主、以党内和谐促进社会和谐的新路子、新办法，取得了显著的效果，成为基层社会管理创新的可喜亮点。自2003年开始，谢家路村针对党组织与党员沟通渠道不畅、党员在党内事务管理上参与程度不高、部分无职党员作用发挥不明显等现象，组织实施了以农村党员教育活动点为依托，以保障党员权利为基础，以健全党内民主制度为重点的“党内民主示范工程”。通过“首议”制、党内提案制、党员代表票决制、党务公开制等方式方法的实行，强化了基层党员的权利意识，落实了党员的优先知情权、合理建议权、决策参与权和民主监督权。在此基础上，谢家路村又把实现党内民主和村民民主紧密结合起来，创新建立了“阳光村务八步工作法”：第一步，先由村党委研究出初步方案;第二步，提交村三套班子集体讨论;第三步，广泛征求党员和群众代表的意见;第四步，通过党员代表大会讨论修改，形成决定;第五步，提交村民代表大会民主决定，并以无记名投票方式进行表决，根据得票情况当场确定该事项是否实施;第六步，在村民代表和群众的监督下实施;第七步，由民主监督小组对决策事项进行检查验收;第八步，向广大村民公开决策执行情况。按照“八步工作法”，近年来，村里顺利通过了光明公路拓宽改造、新村住宅区建设、农民公园改造等一系列村级重大事项决策70多项。“村里大事村民说了算”，大大激发了广大村民参政议政的积极性和主动性。这种以“党内民主示范工程”与完善村民民主制度相结合的“双层民主”的创新做法，有利地提升了村党组织的战斗力、凝聚力和服务力，使服务型基层党组织的建设落到了实处，得到了中组部和省市领导的高度肯定。

(四)以提升幸福民生主导服务，促进经济社会和谐发展

谢家路村始终坚持以科学发展的理念和方向，以建设村民引以为豪的幸福家园和让城里人向往的美丽乡村为目标，本着解决村民群众“最要紧、最要命、最要体面”的民生服务项目为导向，促进经济社会的全面发展，不断创新农村社会管理，努力提升社会主义和谐社会的建设水平，其重点抓好了以下几方面民生服务工程：

第一，加强科学整治和规划，建设宜居宜业新家园。谢家路村积极学习和借鉴现代城市社区理念，建设现代化农村新社区，在加强村庄整体规划的基础上，加大建设整治力度，提升科学管理服务水平，全力提高村民群众居住的方便感、舒适感和安全感。目前，通过村庄整治和庭院整治等工作，科学规划建设新住宅区，推动村庄居住环境与自然人文景观的完美结合，使村庄环境达到硬化、净化、亮化、绿化、美化的“五化”目标。此外，积极组织各级专家开展新一轮农村社区发展规划，按照“工业强村、农业稳村、三产活村”的工作思路，利用政策支持，通过土地整理、土地出让、土地上市挂牌拍卖等形式，实现工业发展区、农业生态区、新村住宅区、商业贸易区、文教娱乐区等的合理分布，全方位提高土地的使用率，探索走出一条“企业+农户+基地”的农业产业化经营道路，启动建设新大路生态休闲农业科技园区项目，建成后预计每年有8600万元以上高效生态农业产值。通过开发建设500多亩的村工业集聚点，引进高生产能力企业，发展了特色支柱产业，且依托良好的交通区位条件，积极发展商贸经济，服务业产值达到3亿元，初步形成了一、二、三产业协调发展的良好格局。同时，积极探索发展壮大集体经济的新路子，从八年前只有9万元集体收入的经济薄弱村，发展成为年集体可用收入1200万元的集体经济强村，先后投入近亿元的资金，100多个建设项目，全面提升了社会主义新农村建设水平。

第二，是完善社会保障和社会事业，创建和谐关爱新社区。谢家路村在实现经济快速发展的基础上，积极完善社会保障体系，积极动员和支持符合参保条件的村民参加新型农村社会养老保险、职工社会养老保险和农村合作医疗保险，基本做到了社会保险全覆盖。同时，密切关注弱势群体，创新创立低收入群体保障机制，在出台村规村约，制度化困难户帮扶之外，筹划建立了余姚市首个村级社会帮困互助会和首个“爱心超市”，提升了对困难群众的帮扶能力，扩大了帮扶对象，且积极开展“百户帮一户、支部结一户、班子联一户、骨干企业带一户、共建单位助一户”活动，为低收入农户搭建创业发展平台，走上了小康之路。此外，谢家路村着力完善村级公共服务体系，加大投资力度，建成了集卫生服务站、计生服务站、党员服务站、居家养老服务站等位多站体的社区服务中心，创新公共服务方式，提升公共服务水平。谢家路村针对2000多名外来务工人员的实际情况，把加强对外来务工人员的服务与管理，促进新老居民和谐共处作为社会管理创新和维护社会稳定的重要工作。为此，村里成立了新老居民和谐联谊会，充分发挥村民小组长、党员教育活动点负责人、中心户长的“小三级网络”作用，完善矛盾排查、疏导、化解机制和青少年关爱帮扶机制，使他们当好服务员、宣传员、调解员、协管员，形成小干部发挥大作用，小组织维护大稳定的新格局。这种新机制不仅促进了新老居民和谐融洽相处，也使外来务工人员视谢家路为第二故乡，尽心尽力建设谢家路。来自安徽阜阳的外来女工王敏，当选为谢家路村村民代表，最近又被评为全国优秀农民工。谢家路村也由此实现了近八年以来的零群体性事件、零上访事件及零民转刑案件。

第三，是大力加强农村精神文明和村民素质教育，创建文明健康新风尚。谢家路村遵循“以发展促教育、以教育促发展”的基本思路，积极开展公民道德素养、文化技能和党员干部思政素质等方面的教育培训，在努力实现经济发展的同时，通过组织开展“十星级文明户”、“五好文明家庭”和“十佳村民”的评选活动，深入感受来自优秀家庭及村民的精神鼓励和信念感染，从而在推广宣传教育的基础上实现全体村民群众在素养、技能及民主参与能力上的全面提升，形成了能人创大业、村民创家业、干部创事业的良好风味。谢家路十分重视农村文化建设，建成了全市首个农民公园和村落文化宫，组建村铜管乐队等8支文体骨干队伍，广泛开展群众性文体活动，丰富了村民群众的业余文化生活，陶冶了农民情操，提高了生活质量。

二、加强服务型基层党组织建设促社会管理创新的建议

(一)要把基层社会管理创新作为加强全社会的社会管理的重点和源头来抓

我省地处东部沿海发达地区，市场化、工业化、城镇化加速推进，经济社会加快变革，城乡经济社会交融，社会流动加快，社会阶层加速分化，新的社会问题和矛盾层出不穷，社会管理面临众多新的挑战。在这种新的背景下，创新社会管理、提高社会管理的科学化水平对于推动科学发展、促进和谐社会建设具有现实紧迫性和重要性。城乡基层是社会管理的基础，也是社会管理创新的源头。从当前实际情况来看，社会矛盾和社会问题集中在城乡基层。人民群众的生产、生活、生态问题和民生难题都集中发生在基层，城乡基层社区成为社会矛盾和问题的高发区，也是社会管理的重点和难点所在，一个地方社会和谐与否，党群关系、政民关系、干群关系好坏都与基层的社会治理水平密切相关。因此建议省委在加强社会管理创新中更加重视城乡基层特别是农村基层的社会管理工作和社会管理创新。只有把基层社会管理的问题解决好，社会和谐稳定问题就可以事半功倍。

(二)要把创建服务型的基础党组织作为基础社会管理创新的关键来抓

在当前现实中，城乡基层的社会管理特别是农村基层的社会管理基础十分薄弱，农村基层社区不是一级政府，没有公务员队伍，没有公共财政支持的社区管理干部和社区服务机构。在这种现实情况下，加强村级基层组织建设，提高基层党组的凝聚力、战斗力和服务群众的能力就显得尤为重要。然而，长期以来基层党组织特别是村级党组织的功能地位还不是很明确，主要是忙于完成上级党委和有关部门的交办的各项任务。前些年，主要是忙于收缴农业税、完成订购粮、抓计划生育，被群众称为“要钱、要粮、要命”;近几年，又忙于征地、拆迁、维稳，而对村民群众迫切需要的各种服务则显得力不从心、勉为其难，服务意识淡薄、服务能力不足、服务手段缺乏，村民群众最要紧、最要命、最期盼的众多事情都难以有效解决，这就使得农村社区成为社会管理的最薄弱地方，也成为社会矛盾和问题的频发地区。在这种背景下，省委提出的建设服务型基层党组织的战略导向对于加强社会管理创新具有十分重要的战略意义。从余姚谢家路村以服务型党组织建设促社会管理创新的典型经验中我们可以发现，只要坚持以服务型党组织建设为导向，只要基层党组织能够为广大村民提供全方位的生产、生活、生态方面的服务，和切实解决好村民群众最要紧、最要命、最期盼的各项服务，广大村民群众就会紧紧团结在基层党组织周围，形成社会和谐发展的良好局面。因此，希望各级党委要更加突出把建设服务型的基层党组织作为加强基层社会管理创新的一项根本性的举措来抓。

(三)要用以党内民主带动村民民主的双层民主的方法来提升基层社区服务的水平

从余姚谢家路村的实践经验来看，该村的社区服务之所以做得好，社会管理水平高，其中很重要的一条经验就是坚持把党内民主制度建设与村民民主制度建设结合起来，形成双层民主互促的民主决策、民主管理、民主选举、民主监督的良好机制。并在通过民主机制的建立，使全村200多个党员在服务4000多个村民中发挥了先锋主体作用。从而使得服务型党组织建设具有扎实的群众基础和制度保障，使广大村民真正体会到村组织的每一项重大服务工作都是由村民民主决策形成的，都是村民所迫切需要的，并都是在民主监督中有效实施的。这一经验，对于加强服务型基层党组织建设加强社会管理创新具有非常强的现实针对性，值得借鉴推广。

A Forum on Innovation of Social Adm inistration

Social administration is an essentialmanagerial activity in human society．With the transformation of themode of economic develoment，innovative social administration is becoming a subject of this era for practical and theoretical research on a nation-wide basis．From different angles，the following four scholars propose their own independent thinkings：Yang Jianhua，proceeding from axial principles of social rights，demonstrates themajor contents and positivemeanings of social administration;Mao dan，on basis of the basic duties of a state，sets forth theways andmethods for integrated innovations of social administration;while Yao Xianguo and Gu yikang place particular emphasis on practical application of innovations of social administration，and based on Zhejiang，present the innovation path and development tendency of social adminstration．

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(责任编辑 彭何芬)