社会权利：社会管理的中轴结构

杨建华

(浙江省社会科学院调研中心，杭州310025)

社会权利：社会管理的中轴结构

杨建华

(浙江省社会科学院调研中心，杭州310025)

主持人：姚先国(浙江大学公共管理学院院长，教授，博士生导师)

社会管理创新关系到我国的长治久安、和谐发展。如何实现社会管理创新?理论界与实际部门都需增强共识。本刊约请有关专家撰文阐述自己的见解，形成了本组专栏文章。杨建华研究员借鉴丹尼尔·贝尔教授的“中轴结构”概念，以“社会权利”为主题，从“保障民权”“改善民生”“维护民安”三个方面，系统阐述了社会管理创新的理论和基本内容，洋洋万言，勾勒出了层次分明的社会管理创新框架。毛丹教授秉承理论与实践相结合的宗旨，把现代社会管理的成功经验概括为“六个社”“六个管”，提出了社会管理的重要节点与路径方式，提出了社会管理创新的对策建议，强调集成创新。姚先国教授从总结浙江经验出发，探讨了再创浙江新优势的问题，强调通过体制改革，引领社会管理创新，率先实现转型发展。顾益康教授则通过余姚市谢家路村的案例分析，探讨了服务型基层党组织建设与社会管理创新的关系，提出了有针对性的政策建议。这组文章既有理论探讨、系统阐述，也有经验总结、案例分析，具有很强的互补性。期望能对读者有所启迪，并希望引发进一步的深入研究。

社会管理创新研究(专题讨论)

社会管理是人类社会必不可少的一项管理活动。随着经济发展方式的转变，改善公共服务、创新社会管理正在成为全国实践和理论研究的时代主题。以下四位学者从不同的角度为社会管理的创新与研究提出了自己独立的思考：杨建华从社会权利中轴原理出发，论证了社会管理的主要内容和积极意义;毛丹从国家基本职责的角度出发阐述了社会管理集成创新的方式和方法;姚先国和顾益康则侧重社会管理创新的实务运用，以浙江为例，提出了社会管理创新的路径和发展趋势。

社会管理;创新;社会权利;公共决策;浙江

“中轴结构”首先是由美国著名社会学家丹尼尔·贝尔运用到社会科学研究上来的。他在1973年写成的《后工业社会的来临——对社会预测的一项探索》一书中对此作了详细说明和举例，说：按照我所使用的方式，概念性图式的基础是中轴原理，并具有一个中轴结构。中轴原理和中轴结构的思想力图说明的不是因果关系(这只能用经验关系论来说明)，而是趋中性。在寻找社会如何结合在一起这个问题的答案时，它设法在概念性图式的范围内说明其他结构环绕在周围的那种组织结构，或者是在一切逻辑中作为首要逻辑的功能原理。①丹尼尔·贝尔：《后工业社会的来临——对社会预测的一项探索》，商务印书馆1984年版，第14页。丹尼尔·贝尔在《资本主义文化矛盾》里充分运用中轴结构与原理来分析阐述他的关于社会理想图景。他提出经济的轴心是效益，政治的轴心是平等，文化的轴心是自我实现。②丹尼尔·贝尔：《资本主义文化矛盾》，赵一凡等译，三联书店1989年版，第26页。

简单说，中轴结构，就是其他结构环绕在它的周围的那种组织结构，是社会的核心结构。中轴原理是在一切逻辑中作为首要逻辑的动能原理，是社会的核心规则。中轴结构在社会科学研究上的运用，可允许人们从多方位、多层次来设法了解社会的经济、政治、思想文化及它们的变化，可凸现出纷纭复杂事物中的基质点，把握事物发展的运演轨迹。这正如流体力学中所描述的“涡流”那样，流体在运动中，尽管它的质点互相混杂，迹线极不规则，但它的微小单元总是绕着瞬时轴线旋转运动。

那社会管理的中轴结构是什么?这其实也是在追问，社会管理的根本目标与根本价值是什么?是社会秩序还是其他?无疑，社会管理就是要形成和维护社会秩序。但社会秩序形成的基础是什么?社会秩序通过什么途径来实现?中国传统上是一个家长制社会，它一直非常强调秩序，这种传统不仅没有随着社会的发展而变化，反而在计划经济年代得到强化。因此，很长一段时间，社会管理就被简单理解为政府对社会的控制，一提到社会管理，各级政府官员很自然地把它理解成为自上而下的控制。重控制、轻权利，重秩序、轻自由。迪尔凯姆在《社会分工论》一书里曾把传统社会里这种外在强力的秩序称为机械团结的社会秩序，而把转型社会中在功能分化基础上功能互补的整合称之为有机团结的社会秩序。这一社会秩序，是与市场经济体制相匹配的秩序，而市场经济得以确立的前提之一，就是公民自由的经济活动权利。公民自由权利的边界，是“法无禁止即自由”。因此，从宏观上讲，社会管理的责职所在，就是协调公民自由权利之间的关系，看护公民自由权利的边界。

毫无疑问，社会管理要实现一种良好的秩序，但与秩序相比，公民的权利具有更高的价值。美国社会学家罗斯在他的《社会控制》一书里就提出了社会控制的五条准则：第一，社会干预的每一增加给作为社会成员的人带来的利益应大于它对作为个人的人引起的不便;第二，社会干预不应轻易激起反对自身的渴望自由的感情;第三，社会干预应当尊重维持自然秩序的感情;第四，社会干预不应是家长式的，因而不能制止道德上病组织的自行消亡;第五，社会干预不应限制生存竞争，因而不能取消选择过程。③罗斯：《社会控制》，华夏出版社1989年版，第318－323页。

秩序既可通过强制控制实现，也可通过在权利维护与保障的基础上社会个体和组织的自觉服从实现。这正像迪尔凯姆所说的，在不平等关系的基础上不能建立真正的有机团结，这样的关系不仅不能有效维持特定的社会结构，反而会引起阶级斗争。为避免阶级斗争对社会团结的破坏，应该倡导公正和平等的社会理想④迪尔凯姆：《社会分工论》，三联书店2000年版，第334、345页。。

丹尼尔·贝尔曾说，“社会学公理在于，社会秩序是由合法性支撑的，这合法性提供辩护理由来反对鄙视这秩序的人。”⑤丹尼尔·贝尔：《资本主义文化矛盾》，严蓓雯译，人民出版社2010年版，第20页。这种合法性就是社会秩序的基础和追求的根本目标，也是社会管理的轴心。从这一角度而言，公民的基本社会权利也就自然成了社会管理中轴结构和原理，各国的经验也表明，政府不仅要减少对市场的管制，还要减少对社会的管制，来保障公民的基本社会权利。并通过扩大社会参与，充分发挥各个社会主体在社会管理中的积极性和创造性，达到社会善治。在现代社会，市场经济、主权国家、公民社会形成了社会管理的基本结构。社会管理在一般意义上说就是三者在实现社会控制，维护社会权利，解决社会问题过程中形成的互动关系。

因此，从社会权利中轴原理出发，社会管理也就是以实现和维护社会权利为根本目标，发挥多元治理主体的作用，对社会系统的组成部分、社会生活的不同领域以及社会发展的各个环节进行组织、协调、服务、监督和控制，以此调整和增进社会福利，提升社会质量，推动个人发展和社会有序和谐的过程。围绕这一权利中轴，社会管理至少有以下三方面的主要内容：第一是保障民权，第二是改善民生，第三是维护民安。

一、保障民权：社会权利中轴逻辑展开的维度之一

作为一种社会现象，权利蕴含着价值、表现于规范而来源于社会、存在于社会。权利为利益主体对他人、对社会之要求。社会权利是国家权力的根源和回归，它在维护个体权利、限制国家权力和弥补国家权力功能不足等方面发挥重要功能。社会权利是所有社会成员都应该享有的作为社会成员的基本资格，是作为社会成员分享社会发展成果的资格和拥有文明生活条件的权利。

社会权利至少包括增进能力的权利，强调所有社会成员都能参与社会和被赋予一定的权能，以便在社会经济的急剧变迁面前，有能力全面参与。获得平等机会的权利，首先实行外在条件的平等即机会平等;其次，为充分发掘人们的天赋和才能应提倡教育上的平等;再者，社会参与权利。在实行市场经济和民主政治的社会里，公民权利是构成社会关系的一个本位性要素，尤其是相对于政府权力，公民权利是首要的、本位的。国家由人民组成，人们之所以要建立政府，正是为了保障每个个人的这样或者那样的权利。当前一个认识误区就是以为创新社会管理就要扩张政府权力，政府社会管理，就是要想方设法把人“管紧、管牢、管死”。

我们目前在社会管理中还常出现一些公民参与不足问题，如：集中的大包大揽式管理，人治式、强制式、刚性的管理，“突击式、运动式”管理，把群众当作被动的接受者，重控制、轻服务的管理，等等。这些问题都导致政府部门对社会服务需求的响应慢、效果差、效率低、成本高，“头痛医头、脚痛医脚”，管理的随意性还为权力寻租提供了方便;当“清官”、做“为民做主的父母官”等传统观念盛行，缺少现代法治理念，容易违背法治原则，滋生官僚主义作风;人民群众的自我教育、自我管理、自我服务得不到完全发展，公民社会和社会自治发展缓慢，对社会主体的诉求认真考量、有效回应不够。

从社会管理的本质来说，社会管理虽然有需要控制和监管的一面，但最终还是为了给社会提供更多的服务。因此，要防止把社会管理简单地演变为一种社会控制。我们更新社会管理理念，不仅要强调“亲情化服务、人性化管理”，更为重要的是要强调转变全能统制型政府治理范式，高度重视人民群众参与社会管理政策的制定、实施、监督的全过程，维护人民群众最现实、最关心、最直接的利益。

(一)坚持人民群众是社会管理主体，实施科学民主决策，执政为民，问计于民

这一“群众观”是处理好社会管理问题的首要基本理念。坚持走群众路线，为人民群众提供参与社会管理的各种机会。群众路线是我们党的工作法宝和政治优势。着眼于当前和未来五年，社会矛盾呈现出矛盾日益突出，局部问题整体化、个别问题放大化，虚拟社会与现实社会之间形成互动、问题矛盾易发酵，有的问题易形成国内国际联动等特点。面对这些挑战，更应以人民群众利益为重、以人民群众期盼为念，着力解决好人民最关心最直接最现实的利益问题。

激活公民自我管理资源，提高公民社会参与和自我管理水平，促进社会善治的实现。推进“和谐促进会”、和事佬、老娘舅等民间和谐组织建设与发展。这些民间和谐组织为人们和谐相处提供了很好的服务平台与载体，如志愿者活动平台、信息沟通平台、文体活动平台等。要加强这些平台与载体建设，引导企业、本地居民与外来居民参加这些组织，通过经常性文体活动，加强理解沟通，消除隔阂偏见，增进互信互动，营造和谐劳动关系。依托和谐促进会会员网络，及时准确掌握社会面动态，化解矛盾纠纷，促进社会安全稳定。

(二)强化公共治理理念，加强城乡社区建设，充分依靠社区资源进行有效社会管理

加强城市基层社区建设。围绕加快设施建设，完善社区功能，整合各类资源，加快推进管理型社区向服务型社区转变。加快推进社区服务中心建设，完善社区服务功能，推进农村社区服务中心建设，完善公共事务服务中心、农村社区服务中心、卫生服务站等相关设施。加大对社区服务信息平台的整合、升级，构建县(区)、镇乡(街道)、行政村(社区)多层次的公共服务网、社区管理服务网、便民利民服务网。探索推行社区服务社会化，完善政府“购买服务”、项目管理等相关操作机制，积极调动各类社会组织参与社区服务。

加强农村基层自治建设。推进社区基层民主法治建设，提升基层自我管理、自我服务能力。健全行政村、社区基层民主选举制度，强化依法选举，规范村民委员会选举操作程序，提高选举程序的透明性，深化“民主法治示范村(社区)”创建活动。推进村务公开民主管理工作的制度化、规范化和程序化，拓展、丰富村务财务公开内容，完善程序，推进行政村村务监督委员会建设。加快推进基层社会自我管理，促进村级自治组织从管理向服务转型，完善农村社区化服务管理制度，加大基层干部培训力度，完善村干部薪酬激励考核制度，加快推行村民事务代理服务机制，打造“一站式”服务平台。

(三)转变社会管理观念，培育发展社会组织，建立起政社合作的公共治理体系

政社合作就是政府与社会的合作，充分利用社会组织提供公共产品和公共服务，以弥补政府公共产品和公共服务之不足，提高资源利用效率，最大限度地满足各个阶层和群众的公共需求，维护秩序，保持社会公平，促进社会稳定和发展。

现代社会管理格局是政府、企业、民间组织和公民等多元主体对社会生活、社会事务、社会行为的合作管理。通过培育更多的社会管理主体，并在相互之间构建完善的社会协商与互动合作机制，不断满足人民群众日益多样化的实际需求，有效解决各类社会问题。

要大力培育各种社会组织、中介组织，引导更多的社会力量参与社会管理，形成社会公共政策制定的公众参与机制，推动社会组织与政府运用法治化方式开展对话、协商、辩论、谈判、政治参与、监督等，促使政府关注和实现全民或某些群体的共同利益与需要，形成社会秩序的民主化、法治化和相互和谐。健全和完善社会自治、自律和自我发展的新机制，充分发挥各种社会组织在社会管理中的主体性及其对政府社会管理的监督制约作用。

(四)普及公民资格，落实公民权利

社会权利本质就是社会权利的扩展。它有三个基本概念，即平等、公正和权利。普及公民资格就是使社会全体成员都能分享到社会发展的成就，社会权利的实现需要一定的制度条件。要坚持社会权利的普及化，使每个社会成员享受到社会权利的新内容。社会权利的普及化，意味着要消除地区、城乡、阶层、单位等制度性障碍，实现公共服务和公共品的均等化。

切实解决群众反映强烈的问题。群众反映强烈的问题，往往就是公民权利受侵害或未落实的问题，也是社会管理的薄弱环节。“十二五”时期要着力解决人民群众社会权利受侵害的突出问题，如执法办案、土地征用、房屋拆迁、环境保护、医疗卫生、社会保障等。要通过开展专项治理、纳入法治实事工程、组织执法巡视、开展个案督查、创新机制体制等，推动问题解决。

一个国家的和谐程度，决定于其是把社会公平正义作为最高原则，还是以社会效益最大化为标准。注重权利，就会在决策时对重大事项的社会稳定效应作出基本考量，以人民群众的生存权和发展权为重，在解决社会矛盾冲突时，正视人民群众利益诉求的正当性与合理性，不以公共利益压制个人利益。马克思在谈到人的发展时候，早就说过“社会的每一个成员都能完全自由地发展和发挥他的全部才能和力量，并且不会因此而危及这个社会的基本条件”，只有这样，也必须这样，才能够使得“个人的独创的和自由的发展不再是一句空话”。

(五)健全利益表达与公众参与机制，维护社会公正

社会管理需要有体现公正、公开、公平等程序公正的正当程序制度，需要在信息公开与政府透明、公众参与、权力制约等领域建立健全这些程序公正的机制，以保障社会管理推进。利益表达机制也称安全阀机制。在我们现在的社会中，利益表达的渠道还是太狭窄，合法的利益表达的机制也太少。这样就很容易使得一些利益冲突从忍受和沉默跳到极端的反抗，或是从上访这种温和的抗议方式升级为极端行为。而在一个对利益表达作出有效制度安排的社会中，类似事情发生的几率就会小得多。利益表达是一种很好的“安全阀”，通过允许自由表达而防止对抗倾向的堵塞和积累，为社会冲突提供合法的路径与机制。建立公众广泛参与的多向维度的利益表达机制，为各社会阶层提供顺畅的利益表达的制度平台。加强与各个社会团体、社会组织的交流，增强与群众沟通的能力，并依法、及时、合理地处理群众反映的问题，形成规范的对话、协商和处理问题的反应机制。充分发挥人大、政协以及社团、行业组织、社会中介组织的作用，建立人民代表大会、专家委员会与社会组织三者共同作用的公众参与模式。

现代社会管理在管理方式上表现出从命令－服从的单向度控制行为转向各个主体之间的协商决策、合作、透明化、法制化管理的趋势。政府社会管理中管控的成分正在日益减少，而多元主体间的民主参与、协商协调的比重则日益增多。

建立公共决策的民主协商与参与制度，改进公共事务决策程序，采取民主恳谈、参与式政策分析等形式，引入公众参与专家咨询，推动政策过程的范式性转变，使公众参与到公共政策过程中，以帮助公众考察他们自己的利益并做出自己的决定。社会管理需要有体现公正、公开、公平等程序公正的正当程序制度，需要在信息公开与政府透明、公众参与、权力制约等领域建立健全这些程序公正的机制，以保障社会社会管理推进。建立公众广泛参与的多向维度的利益表达机制，为各社会阶层提供顺畅的利益表达的制度平台。充分发挥社团、行业组织、社会中介组织的作用，建立新型人民群众参与公共事务的模式。

激活公民自我管理资源，提高公民社会参与与自我管理水平。公民是多元社会管理主体中的重要成员。在健全的社会管理格局中，公民参与是不可或缺的重要“板块”。如动员社区居民的广泛参与来解决存在于自己社区中的问题，在解决过程中，实现居民之间的相互了解、合作、认同，实现社区的共同归属。组织NGO、NPO，建立基层或社区自治，通过听证会、论证会和网上讨论议政和参与社会、政治、经济事务的决策和立法，通过报纸、电视、广播和其他媒体参与对公权力行为的监督和对环境、生态的保护。

二、改善民生：社会权利中轴逻辑展开的维度之二

切实保障和改善民生，是保障人民群众基本社会权利的重要内涵。民生问题，说到底就是权利问题。应当把用法治方法、法治手段推动民生问题的解决，作为落实公民权利的重要举措。把更多的人力、财力、物力投入解决民生问题中，推进教育、医疗、社保、就业等方面的基本公共服务均等化，逐步完善符合省情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系。加强城乡公共设施建设，高度关注并不断解决“提高收入水平、改善生活质量、保障合法权益”为核心的民生问题。

(一)创新社会服务体制，不断满足人民群众新期盼

构建以政府为主导、企业和社会组织共同参与、人人共享的基本公共服务体系，同时促进社会公共服务的市场化、社会化、分权化、专业化，满足社会成员生存和发展的多层次、多方面的普遍需求。

更加注重政府社会管理的公共服务职能。政府需把更多的力量放在发展社会事业和解决民生问题上，构建公共服务体系，基本满足群众多样化的公共服务需求。大力推进城乡社会事业发展，促进教育、医疗卫生、文化、就业、住房等基本公共服务均等化，改善重点群体的公共服务，逐步缩小城乡之间、群体之间的基本公共服务差距，努力实现基本公共服务覆盖城乡、区域均衡、全民共享。加强城乡公共设施建设，发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，为社会公众生活和参与社会经济、政治、文化活动提供保障、创造条件，努力建设服务型政府。

突出对弱势群体、困难人群的扶助关爱。加强对失业下岗人员、流动人口、未就业的大学生、残障工伤职业病人群、离退休人群、破产企业人群、文盲无业人群等弱势群体，刑释解教人员、流浪人员、闲散青少年等这些特殊人群的管理服务，这既是弱势群体，又是酿发事端的高危群体，让他们老有所安、弱有所助、急有所济、危有所帮。

健全完善公共资源配置机制，让底层群众享受更多的社会公共产品与公共资源。高度重视社会政策的制定，要有顶层设计，避免碎片化，头痛医头脚痛医脚，解决一个矛盾引发一堆新的矛盾，要充分听取利益相关方的意见，给民众充分表达的权力，尤其要重视基层群众与弱势群体在公共政策制定过程中的声音，为社会管理创新提供政策保障支撑。

(二)创新社会保障体制，建构覆盖全民的基本社会保障体系

实施全民医保，着力解决看病难、看病贵的问题。以非公有制企业和外来务工人员为重点，积极扩大城镇职工基本医疗保险覆盖面，覆盖范围要扩展到城镇所有从业人员。提高农村合作医疗制度的保障水平，进一步加大各级财政对于合作医疗制度的投入，大幅度提高筹资水平。

完善养老保险体系，探索建立长效机制。以非公企业和城镇个体工商户、灵活就业人员、外来务工人员为参保重点扩大养老保险覆盖面，逐步做实个人账户。建立健全参保缴费的激励约束机制，改革完善养老金计发办法政策。重构农村社会养老保险制度，变个人缴费为主、集体补助为辅为个人、集体和政府三方共同筹资，建立财政对农民社会养老保险基金的投入机制。有条件的地方，可直接将稳定就业的农民工纳入城镇职工基本养老保险。

提高非公有制企业及其职工的失业保险参保率。妥善解决职工在不同经济类型单位之间转换时的关系接续问题，各级统筹地区也可以根据本地经济社会发展状况、参保情况和基金承受能力，有计划地逐步提高外省农民合同制职工的一次性生活补助标准，积极稳妥地解决农民工社会保障问题。依法将农民工纳入工伤保险范围。要研究灵活就业人员、被征地农民和农村劳动者的失业保险政策，保证就业新群体的失业保障利益。

进一步完善流动人口服务保障。实施流动人口子女免费义务教育和公共租赁屋工程，加快推进本省籍流动人口市民化，适当放宽外省籍流动人口户籍准入制度，坚持户籍制度与相关的社会保障、人事、教育、医疗等制度进行综合配套性改革，综合推进。全面、深入推进被征地农民基本生活保障制度建设。要确定征地农民的标准，建立土地养老保障的风险基金。积极做好与被征地农民基本生活保障制度建设相关的就业、医疗、住房、教育等配套政策措施的落实。妥善处理新老被征地农民的政策衔接问题，研究制定被征地农民基本生活保障制度与城镇社保体系接轨的政策。

建立健全社会救助体系。重点完善社会救助工作机制，建立统一效能的社会救助管理体制，健全县、乡镇、社区(村)三级社会救助管理网络，创新社会救助的内容和方式，让社会团体、慈善机构、自治组织参与救助管理，分担政府责任，吸纳更多的社会人士和受过专业训练社会工作者、志愿者参与救助服务。

大力发展慈善事业。加大对慈善事业的宣传力度，加快慈善事业立法步伐，通过完善和落实税收减免等优惠政策，有效地激发各类组织和人士参与社会捐赠的积极性。加强慈善组织的能力建设，提高慈善机构的知名度、公信度，创新募捐方式，建立长效机制。大力发展社会工作和社会服务，形成慈善的整体合力。

(三)创新社会工作体制，建设一支宏大的社会工作者队伍

为了加强对社会工作的领导和管理，需要建立社会工作的专门领导机构和业务管理机构，以履行政策法规规划、组织协调、日常业务管理等职责。同时完善社会工作的协调机制，为了给社会工作发展提供强有力的支撑，需要提出今后5到10年的社会工作立法规划和人才队伍建设规划。

健全社区社会工作服务网络体系。以社区为平台，以各类专业社会工作机构为载体，以专业社会工作者为抓手，创建“社区、社团、社会工作”三社互动和“社会工作、义工”两工联动机制，确立“政府主导、社会参与、民间运作、社会工作引领、义工服务、群众得益”的社会工作运行机制。打破“自上而下”的行政性传统工作模式，采取一种科学化、专业化、人性化、大众化的方法开展公共事务的管理，逐步理顺社会工作与政府、社区、机构、居民间的关系，形成运转流畅、资源共享、和谐互动的工作运行机制，促使政府转变职能，降低管理成本，整合人力资源，扩大社会参与，推动社会民主法制的进程。建立社区志愿者队伍，提高社区志愿者的稳定性和专业素质，不断地提高其服务水平。

加大社会工作岗位开发力度，推进社会工作职业化。要深入调查研究，制定相关政策和法规，明确社会工作岗位的设置领域和配备要求，推进岗位设置工作。各级党政机关要加快职能转变，充实社会管理和公共服务部门，配备社会工作专门人员。工会、共青团、妇联组织以及其他负有权益保障、社会救助职责的人民团体，各类社会福利、社会救助和社区服务等机构，医院、学校、司法矫治机构等单位，可以通过岗位调整、增设专门的社会工作岗位等方式，配备专业社会工作人员，较大的企业、事业单位也可以根据实际情况设置专职社会工作岗位。建立健全政策措施和激励保障机制，努力调动广大社会工作人才干事创业的积极性。制定出台社会工作人才薪酬指导政策，建立合理的薪酬制度，完善奖励政策，切实改善社会工作人才的工资收入、福利待遇和工作条件。推进立法工作，依法规范社会工作人才队伍建设，保障社会工作人才的合法权益。

制定完善扶持政策。大力发展公益性社会团体和民办社会服务机构，拓展社会工作人才施展才能的空间和舞台。同时要解决好现有社会工作从业人员的平稳过渡问题，建立针对非专业在岗实际社会工作者的培训制度，做好社会工作专业理念和实务操作等方面的教育。加强对社会工作的资金支持，在各级政府财政科目体系中增加社会工作科目，每年划拨一定比例的财政经费，逐步形成自然增长机制。加大财政资金向公共服务领域的投入力度，建立政府购买社会服务机制，为社会工作人才发挥作用提供财政保障。同时还应建立和完善政府购买社会公益服务的机制，逐步从政府直接提供社会服务向政府通过购买间接提供服务的方向转变。

(四)建构和完善以社会权利为导向的社会政策体系

社会政策是为实现社会公平、增进社会团结而实施的制度安排，是解决或对付社会问题的基本原则或方针，也是政府履行社会管理和公共服务职能的核心，是政府干预社会的主要手段和基本措施，它决定了政府的其他社会管理手段。

社会政策一般包括，劳动就业政策、社会福利与社会保障政策、文化教育政策、医疗卫生政策、城市规划与住房政策、人口政策，等等。公正合理的社会政策可以增进公众福利，整合不同利益群体，消除社会排斥，促进社会各方面协调发展。

我省目前社会政策还存在不少缺失的现象，如社会保障体系尚未覆盖到全体居民，不少“体制外”的居民仍面临着巨大的社会风险。社会政策缺乏系统性、整体性，公平度也不高，如在住房保障政策中存在明显的不公正。公共教育政策不均衡，收入分配政策不到位，医疗卫生政策的公益性不足而产业化过度;缺乏社会公正基础的社会政策，不仅不能有效保障社会成员基本生活状态，保证社会成员平等的发展条件、维护社会公正，而且由于社会危机最容易在承受力最低的社会群体身上爆发，从而构成危及社会稳定、影响社会发展的巨大社会隐患。

完善社会政策体系建设应在教育，尤其是义务教育、就业，包括劳工问题、收入分配、社会保障、基本医疗、社会安全、环境保护等方面要有更多的作为。社会政策要体现社会公正，首先是法律上平等，不能有歧视;第二要给弱势群体以实际的扶助，不仅是在人力、财力还是在精神上。这实际上也是社会主义的原则;第三，我们不能让太多的人处于社会主流生活之外，所以不能因为有些人生活贫困或生存条件差只给予救济就能解决问题。我们应该让更多的人进入主流社会，避免他们的边缘化。建立健全民生权的法律规章，让发展成果惠及全体民众。

强化中低收入群体、困难群体的服务。社会政策本身就是政府对困难群体进行制度化支持的措施。贯彻公平价值取向，关注和扶持弱势群体的发展，提供弱势群体发展的机会，尽快建立综合性的社会救助系统，完善初级的社会公平保障体系。通过实施积极的就业政策、完善社会保障体系、发展社会福利、加大扶贫开发力度等一系列政策措施，着力改善中低收入群体生活状况，尽力消除后顾之忧，保证他们能够过有基本尊严的生活。加强失业职工再就业和被征地人员就业扶持，通过发放用工补贴、减免税费、提供小额贷款贴息等一系列政策，鼓励企业吸纳下岗失业职工。出台被征地人员用工社会保险补助、税费补贴减免等就业扶持政策，实施鼓励企业吸纳、征地企业消化、公益岗位招收等政策，推动被征地人员、农民就业和自主创业。

树立社会政策意识，加大对人民群众基本社会权利的保障力度。各级政府要加大对社会政策运用的力度，把国家和省的各项战略部署具体化为各种体现公平和保障群众基本权益的政策法规，通过完善社会政策来制度化地改善广大社会成员的生活。加强政府社会政策能力建设。强化政府的公共服务职能，承担起在社会政策行动中的首要责任，调整发展思路、转变发展方式，更加注重社会公平，制定新的有利于全体社会成员共生发展、共同富裕和效率与公平并重的政策，进一步落实实施社会政策的工作责任，建立领导问责制和责任追究制，确保各项社会政策落到实处。加强对社会政策的评估，逐步开展政策方案评估、政策执行效果评估、政策结果的评估等工作，并根据评估结果及时调整政策目标和实施进程，以进一步提高社会政策的实效性。

三、维护民安：社会权利中轴逻辑展开的维度之三

要想使社会行为从无序状态转化为有序状态，加强社会控制是重要的路径。罗斯说，我们的社会秩序是建造物，而不是长成物。避免敌对的状态就是社会秩序的一个标志。因此，需要强化社会秩序管理，着力打造法治社会。加快完善体制机制，不断创新管理手段，充分发挥各类主体参与社会管理的积极性，完善社会治安综合治理机制。

(一)加强公共安全体系建设

公共安全已经成为人民群众及其关注的热点和焦点问题，它包括食品、药品安全、生态环境安全、公共设施安全等等。食品安全问题增多，基础公共设施脆弱，环境事件频发，公共安全系统远不能满足实际需要，保障机制不够健全。公共安全基础设施的建设却较为薄弱，重点工程防灾标准低、防护系统薄弱，缺乏全面系统的公共安全工程规划，不同行业、不同部门之间的工程项目相互之间不匹配，综合监测预测能力不强，预警及通信网络系统不健全、不统一，技术基础薄弱和风险管理意识不足，尤其是在重大安全事故的应急反应、洪涝灾害和火灾防治等方面缺乏综合性和系统性的研究。

因此，急需加强安全生产监督管理，加强食品、药品安全管理，加大环境保护力度，提高群众安全感，提高科学、依法决策水平。完善社会稳定的风险评估机制。继续完善我省已出台的对重大事项进行社会稳定风险评估制度。要明确评估重点和评估范围，近期凡是涉及“三农”、征地拆迁、城市发展和管理、重点项目建设、社会保障、环境保护等关系到广大群众切身利益、可能产生利益冲突的重大事项，都应纳入评估范围。严格风险评估方法，对拟定的每个重大事项，都要通过问卷调查、民意测验、收集相关文件资料等方式掌握评估对象基本情况。对事项实施后可能出现的不稳定因素，特别是可能引发的矛盾冲突所涉及的人员数量、范围作出准确预测。在分析论证基础上，形成社会稳定风险评估报告，给出风险等级，慎重对待评估结果。根据评估情况，对损害群众利益的拟决策事项，必须及时终止。

完善应急管理体制，有效应对各种社会风险。建立健全分类管理、分级负责、条块结合、属地为主的应急管理体制，形成统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效的应急管理机制，有效应对自然灾害、灾难事故、公共卫生、社会安全等突发事件，提高危机管理和抗风险能力。大力加强情报信息工作，争取主动权。要建立健全多方位、多层次信息网络和反馈制度，把信息触角伸向各个角落，力争做到信息队伍多元化，信息来源多样化，上下联系一体化，分析信息专业化，综合反馈网络化。鼓励媒体积极介入危机管理。政府应当遵循主动告知、迅速告知和全部告知的信息沟通原则，按照“第一时间原则”启动新闻处置应急预案，完善新闻权威发布制度，满足媒体的正当信息报道需求，争取公众对政府处置措施的理解和支持，消除社会恐慌心理。

(二)加强纠纷调解体系建设

健全“三调联动”大调解机制。充分发挥人民调解的基础和依托作用、行政调解的专业和综合作用、司法调解的主导优势，使三大调解做到各司其职、各负其责，切实利用调解做好本系统、本领域的矛盾纠纷化解工作。进一步加强基层调解工作，鼓励引导多种社会力量参加调解，在基层人民调解委员会基础上，动员广大党员、老年人、妇女等和“和美家园共建会”、村集体经济合作社等基层组织参与调解工作。充分挖掘民间资源，利用乡规民约，动员各种社会力量参与化解调处矛盾纠纷，发挥调解组织和仲裁机构的作用。进一步加强专业调解工作，通过在调处中心设立专门调解小组、在行政主管部门设立调解工作室、组建专业性的人民调解委员会等多种方式，建立健全医患、劳资、征地拆迁、环境污染、交通事故、消费、物业管理等专业调解机制，扩大专业调解的覆盖面。坚持把“调解优先”原则贯彻到执法办案工作中，积极探索建立党委政府统一领导、政法综治部门牵头协调、司法行政机关指导管理、调处中心具体运作、职能部门各负其责、社会各方广泛参与，集人民调解、行政调解和司法调解于一体的大调解工作机制，及时有效化解矛盾纠纷，实现案结、事了、人和。进一步加强调解队伍建设，积极探索调解队伍职业化、专业化的新途径，优化调解队伍的知识结构、年龄结构，建立一支与化解社会矛盾纠纷要求相适应的专职调解员队伍。完善基层人民调解考核激励机制，建立基层人民调解员等级和晋升制度，把等级评定、晋升与日常工作、业务能力、奖励考核等结合起来。

(三)加强社会稳控体系建设

更加注重治安防控体系建设，加大社会治安综合治理力度。着力加强重点行业、重要地段、公共复杂场所治安安全管理，加大对“涉黑涉恶”、“两抢”、“黄赌毒”等社会影响恶劣案件的打击力度，深化“防小案”战略，提高对入室盗窃、扒窃、盗窃“三车”等与群众利益休戚相关的多发性、侵财型案件的打防力度。

更加注重人民内部矛盾的化解和利益关系的协调。要根据新时期社会矛盾的变化，及时加强研究，做细做实工作，善于运用发展的办法、改革的办法、法律的办法正确处理人民内部矛盾。正确反映、兼顾不同方面群众利益，注重从源头上减少人民内部利益矛盾的发生，防止出现社会利益分化、矛盾激化而引起社会发展动荡。要加强对矛盾易发点、多发点的关注，尤其是对城市房屋拆迁、农地征用、企业改制等社会敏感问题，必须建立风险评估预警机制，制定处置预案，把矛盾化解于事前，防止简单问题复杂化、个体问题群体化、个别问题普遍化。建立健全人民调解、行政调解、司法调解衔接联运机制，推进信访工作的规范化、程序化建设，围绕维护稳定、调解人民内部矛盾，加快构建信访工作快速有效、突发事件应对科学、基层维稳力量扎实的稳控机制。创新信访工作新机制，完善领导干部包案责任机制、部门责任制、常态化的信访跟踪督察机制和领导干部大接访机制。

(四)加强社会管理法律法规体系建设

对亟待政府加强管理，而现行法律法规和规章未作规定、或虽有规定但事权关系不明确的社会管理事务，需要制定或修改现行法律法规和规章做出明确规定，使政府实施的所有社会管理事项都有法律依据。为提高依法管理的权威性，对一些重大的社会管理事务，实施管理的依据应由法规、规章层级上升到法律层级。各级政府及其部门在实施社会管理时，要严格依法行政，依法管理，坚决纠正和克服政府部门之间“红头文件”打架，以及一些政府部门及工作人员行政不作为、乱作为等现象。建议省人大常委会和省政府把有关社会管理的课题列入地方立法计划，根据浙江社会管理的现状及今后发展的趋势，适时制定地方性法规和规章。

在地方立法中明确确立政府管理权限，行政许可方面应严格依照法律设定条件，涉及自由裁量以及情势判断等特殊情况时，也应在立法中界定必要的范围，确保比例原则、公平原则等法律基本原则精神得到遵循。在人大层面，应设立事后审查机制、权力行使合法性与合理性评判机制，并以此为基础形成立法调整、修订机制以及对政府权力行使的建议机制。

(五)加强社会规范体系建设

加强责任政府、责任企业、责任公民建设。强化政府服务意识，权责明确，打造法治政府、高效政府、阳光政府和责任政府。推进政务公开，大力发展电子政务，将公共信息通过政府网站、公共媒体等载体无偿、经常性地向社会开放，方便群众查询，对与群众利益密切相关的重大事项，实行即时政务公开。加强责任企业建设。以和谐企业创建为抓手，打造劳动关系融洽、资源环境友好、回报社会热心和企业文化发展的责任企业。加强责任公民建设。开展责任公民评选活动，引导公民对国家、对社会、对他人和对自己负责，全面履行法律和道德义务，以公民责任为基础打造公民社会。

强化社会信用管理，着力打造诚信社会。加强市场经济领域信用建设，加大违法行为打击力度，完善市场监管机制，建立健全食品安全违法行为记录制度，建立违法案件信息库，严厉打击生产销售假冒伪劣产品、虚假广告、欺诈、传销等违法行为，完善公共资源交易体系建设，加强公共资源交易平台建设，完善公共交易设施，加强标后管理。围绕保障公共安全，保障公平竞争，提高政府行政透明度，加快构建社会公共领域信用体系。加强社会主体信用征集，建立健全社会主体信用信息资料库。加强社会主体信用管理，提高失信企业、个人市场交易进入门槛和“代价”。

实施公民道德建设工程，为社会管理提供长效而厚实的道德基础。在人民群众中广泛开展“爱国、守法、诚信、知礼”为主要内容的主题教育实践活动，有针对性地解决思想道德建设方面存在的突出问题，加强家庭美德、职业道德和社会公德建设，培养热爱祖国、遵纪守法、诚实守信、知书达礼的现代公民，提高公民尊老爱幼、爱岗敬业、扶贫济困、礼让宽容等文明程度，引导公民自觉服从国家的法律法规，依法表达合理诉求，有序参与社会政治生活。

C916

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1009-1505(2012)02-0072-20

2012－01－11

杨建华，男，浙江湖州人，浙江省社会科学院调研中心主任，教授，主要从事发展社会学研究;毛丹，男，浙江诸暨人，浙江大学公共管理学院副院长，教授，博士生导师，主要从事政治社会学和文化评论等研究;姚先国，男，湖南华容人，浙江大学公共管理学院院长，教授，博士生导师，主要从事公共管理学研究;顾益康，男，浙江宁波人，浙江省人民政府咨询委员会委员，浙江大学中国农村发展研究院教授，主要从事农村问题研究。