对 《体育法》中学校体育内容的建言

韩新君 谢伦立

(北京工业大学,北京100124)

学校体育是学校教育的重要组成部分,它与德育、智育紧密结合,肩负着为社会培养德智体全面发展人才的历史使命。同时,它又是国民体育的重要组成部分,是社会体育、竞技体育和终身体育的基础,是发展国家体育事业的战略重点。学校体育的地位和重要意义决定了国家势必通过法律来保障和促进其发展。因为,在现代社会,国家的战略考虑只有转化为具体的规范、制度、程序的设计和运作,才是有保障的、可操作的、可实现的[1]。在这些具体的规范、制度中,又以法律最具权威性和稳定性,为现代法制国家实施其战略考虑的必然途径。然而,我国没有专门的学校体育法,对学校体育实施规划、指导、协调和控制作用的法律主要是《中华人民共和国体育法》 (简称 《体育法》)中的学校体育章节。《体育法》从颁布实施至今已近17年,随着国家社会经济结构的转变,我国学校体育也发生了不小的变化,如 “体教结合”、学校竞技体育水平的飞速提高、“健康第一”指导思想贯彻和执行、学校体育伤害事故日益引起人们关注等。这些新情况、新问题需要法律的规范和调整,在近期难以出台专项学校体育法的现状下,从《体育法》的角度探讨学校体育内容势必能对学校体育的发展具有重大的意义。

1 应提出的若干确定性概念

法律意义上的概念是对事物在法律意义上的界定,是法律表达其意思的重要形式。按照概念的确定性程度,可以将法律概念分为确定性概念和不确定性概念。其中,确定性法律概念通常指有明确的法律确定含义的概念,这些概念的解释不允许自由裁量,只能依法解释。明确的法律概念能使人们产生认识事物上的确定性,有助于人们在进行社会实践中依法规范自己的行为,并保证法律实现其价值。

1.1 学校体育

学校体育概念是体育理论范畴经常探讨的一个问题,它随社会、国家的不同,存在不尽相同的理解和认识,既有技术层面和制度层面的原因,也有价值观念上的原因。但是,从法律对人的行为具有指导意义上讲,《体育法》应有明确的回答。只有《体育法》明确了学校体育的概念,人们在开展学校体育活动时,才可能依据 《体育法》的规定去思考行为的后果及可能要承担的法律责任。同时,由概念可以认知学校体育的活动形式和内容,从而知道什么是 《体育法》所维护、保障和促进的基本范围,为人们清楚地认识各类学校体育主体在实践中形成的法律关系打下坚实的基础。而且,作为基本概念,它具有开宗明义、统领章节的地位,是其他概念如体育课、课外体育活动等的依据。在这些概念的连接下,《体育法》规范、保障学校体育活动的目的和意图才能顺利实现。

1.2 学生体育权利

法是以权利和义务为机制调整人们的行为和社会关系的。权利和义务是法律规范的核心内容,一个标准之所以被称为法律规范,就在于它授予人们一定权利,告诉人们怎样的主张和行为是正当的、合法的、会受到法律的保护[2]。所以,明确学生的体育权利应是对 《体育法》的基本要求。通过法律的确定性概念,学生能够明确自己的权利内容,并通过合法行为积极主张自己的权利。确定性的学生体育权利概念也能使权利相对人,如学校、教师等主体明确学生体育权利的边界,避免实施侵害学生权利的行为。事实上,学校、教师等主体对学生体育权利认识不清往往是许多侵害学生体育权利事件发生的根本原因。如侵占体育课时间、不落实学生课外体育锻炼时间等。

1.3 体育课

体育课教学是增进学生身心健康、增强学生体质,使学生掌握体育知识、技术和技能的最基本途径[3],是学生实现体育权利的重要途径。因此,《体育法》明确体育课的概念、形式,对学生通过体育课参加体育活动,促进体质健康发展具有重要意义。然而,现行 《体育法》明确了体育课是学校必须开设的课程,但并没有明确其概念。概念不清易导致解释上的混乱,以致一些学校将象棋、围棋等列为体育课主要学习内容。既没有实现增强学生体质的基本目标,也没有达到身体锻炼的效果。所以,应在 《体育法》中明确体育课的基本概念,强调必须以学生身体练习为基本内容,通过身体活动与思维活动的紧密结合,实现学生身心健康的发展。

1.4 学校竞技体育

奥林匹克运动的兴衰史告诫我们,竞技体育只有与教育的结合才能真正体现出竞技体育的魅力,表现出顽强的生命力[4]。在意识到作为独立的封闭系统存在不少制约瓶颈后,中国竞技体育也逐步走向校园,从 “体教结合”高校高水平运动队建设,到国家体育后备人才基地的认定,我国学校竞技体育工作取得了一定进展,已经成为发展竞技体育的重要途径和形式。但是,当前学校竞体育存在认识上不到位,责任与义务不明确,各自为政,缺乏主动意识,政策上缺乏规范性、延续性等问题[5]。因此,有必要在 《体育法》里明确学校竞技体育制度,清楚界定学校竞技体育发展中各个竞技体育和教育主体的权利义务关系,规范学校主体和体育主体的行为,从而调动学校投入竞技体育的积极性,实现竞技体育与教育的真正结合。

2 应明确的几项基本制度

制度是集体行动控制个人的一系列行为准则或标准[6]。法律作为国家重要的统治手段,对于建立和维护国家的相关制度有着得力的保障作用。对于学校体育而言,将国家学校体育制度通过法律表述出来,能有效的保障国家学校体育政策的贯彻执行,充分维护国家学校体育秩序,并以文明的手段解决其中的纠纷。

2.1 明确学校体育的领导管理制度

学校属于教育系统,学校体育的经费主要来源于教育行政部门拨款。因此,依法确立教育行政部门作为学校体育的主管机关,对于学校依法贯彻党和国家教育方针,全面推进素质教育的开展,具有现实意义。《体育法》应明确强调教育行政部门对学校体育的领导管理制度,有权对管辖学校的体育工作实行定期和不定期的检查、评估、考核、督导及责任追究,方能保证学校体育工作的开展。学校层面,需明确学校领导全面负责学校体育工作的职责,有义务统筹学校教学、后勤、卫生、政工、保卫、团委、体育教研室 (部)等部门开展学校体育工作,使学生课外活动时间、体育课课时、卫生保健、课外辅导、运动训练等落到实处。

2.2 明确合格体育教师的保障制度

体育教师是专业技术人员,是学校体育工作的实践者和主力军。合格的体育教师对党和国家教育方针的充分贯彻、学校体育工作的顺利开展、学生身心健康的培养、体育运动安全的保障等具有重要意义。资料显示,我国各级各类学校有近40万名体育教师,学历合格率为75%,有近10万名体育教师尚需岗位培训,继续进修提高学历才能满足国家教育部对教师规定的学历达标的要求[7]。《体育法》需要继续强化合格体育教师的保障机制。同时,明确体育教师的职称比例、工作条件、生活待遇等不受歧视,不低于其他专业技术人员,促使他们从内心热爱体育教师岗位,积极参加进修培训,迸发更多专业创造性,促进学校体育工作的科学开展。

2.3 明确贯彻实施 《学生体质健康标准》制度

现行 《体育法》规定的 《国家体育锻炼标准》在测试内容和形式上,与2002年8月颁布实施的《学生体质健康标准》存在一定差异,容易对学校体育工作造成混乱,在 《体育法》中明确贯彻实施《学生体质健康标准》制度,可切实解决实际问题。然而,我们在调研中发现,作为国家决策和管理重要依据的测试数据,却存在真实性、可靠性的问题。因此,明确贯彻执行 《学生体质健康标准》制度的同时,也要对测试数据的准确性提出明确要求,指出数据造假等行为应承担相应的法律责任。

2.4 明确学校体育伤害风险防范与处置制度

学生在学校体育活动中发生伤害事故对学校体育工作的负面影响很大,可能导致学校及其教师采取消极措施,如减少学生参加体育活动时间、降低运动强度等,使学生对体育活动产生畏难和恐惧心理,躲避体育活动。可以说,学校体育伤害事故已成为制约学校体育工作症结之一。对事故的处置,教育部2002年6月颁布的 《学生伤害事故处理办法》在司法实践中争议很大,可以说没有起到相应的指导作用。而依据一般民事法律裁决,学校有异议,认为没有体现学校体育的性质、特点。通过《体育法》明确建立这项制度,并授权教育部及相关部门制定细则,从安全预案、现场处置、责任承担等几个方面细化,同时,《体育法》的规定不能与 《刑法》《民法通则》规范相悖。

3 应明确相关主体的行为与责任

法律行为是指人们所实施的、能够发生法律上的效力,并能产生一定法律效果的行为。由于行为具有社会指向,并且可能造成社会矛盾、冲突和社会危害性。所以,法律必须将具有社会重要意义的行为纳入调整范围之内,并对不同的行为模式及行为结果做出明确的规定[8]。行为的规范与调整必须有适当的法律责任来支撑,否则,法律的作用将会荡然无存。

因此,在明确了主体法律行为的同时,要有对应的法律责任条款,即法律除了要规范人的行为外,还要规范行为的后果,表明对合法行为的肯定态度,对违法行为的否定态度以及对违法行为人所会受到的制裁[9]。

3.1 明确教育和体育行政部门的法律行为与法律责任

在学校体育活动中,教育和体育行政部门的职权由法律授予,他们代表国家具体管理和执行党和国家的教育方针,保证学校体育活动的开展。为此,体育法需明确这两个行政部门可以协同采取管理措施,也即它们可以实施的法律行为:制定学校体育工作的指导思想、工作方针、总体发展规划与目标;制定学校体育工作的政策、制度和法规;监督检查各级各类学校贯彻执行上述指导思想、方针、规划及政策、制度和法规情况,并对执行不力的学校进行处罚;接受社会、学校、学生的投诉,协调、调查、处理学校体育工作中的纠纷。法律责任方面,应明确人大对他们的监督和检查制度;对行为不力负责人进行罢免的制度;明确上级行政部门对不当行为的处罚制度,包括对负责人的警告、记过、降级、降职和撤职等行政处分。

3.2 明确学校的法律行为与法律责任

学校是学校体育工作的具体执行单位。学校体育搞得好坏,最关键、最主要的环节在于学校在实际工作中的具体组织落实[10]。为贯彻执行党和国家的教育方针和实现学生的体育权利必须明确学校体育行为,主要包括:根据党和政府以及教育、体育行政部门的有关政策和文件,制定学校体育工作计划;宣传和推进 “健康第一”的学校体育指导思想;合理安排经费,配备体育场地器材,保障学校体育活动开展;开设体育必修课,并将体育课列为考核学生学业成绩的科目;实施 《学生体质健康标准》,并安排学生课外活动时间;组织体育、卫生等人员,建立学生体格检查制度;配备合格的体育教师,保障体育教师的待遇等。法律责任方面,必须明确学校领导的责任。

3.3 明确教师的法律行为与法律责任

体育教师担负着育人的重要责任,是完成学校体育工作任务的组织者、执行者,具有不可替代的重要地位和作用[11]。体育法明确体育教师的行为,对学校体育工作的顺利完成具有重要意义。体育教师的法律行为主要包括:根据学校体育工作计划,执行体育教学大纲,上好体育课,提高教学质量;认真组织开展课外体育活动和竞技体育训练、竞赛;不打骂体罚学生;做好安全预案,在学校体育活动中加强学生安全保护;公开公平评定学生成绩和健康测试数据等。法律责任方面,可根据行为后果的轻重和行为性质的不同,针对不同行为,分别明确行政责任、民事责任和刑事责任。

4 需要协调的几个关系

《体育法》的修订和完善是学校体育能否取得良好法律实效的前提,涉及学校体育的规范性文件的整体有效性是基本保证,体育系统与教育系统之间、体育与德育、智育之间的关系协调对学校体育的发展也具有重要意义。

4.1 学校体育工作规范性文件之间的协调

从历史看,学校体育法制化程度和学校体育成绩成正比关系。体育法规的完备与否,与体育的发展存在密切的关系[12]。为促进和保障学校体育的发展,我国通过宪法、法律、行政法规、行政规章及政策等形式对学校体育提出明确的规定和要求。主要有 《宪法》的相关条款、《体育法》学校体育章节、国务院 《学校体育工作条例》、《全民健身条例》、《公共文化体育设施条例》、教育和体育行政部门的行政规章以及 《中共中央国务院关于加强青少年体育增强青少年体质的意见》等。然而,由于制定和出台的时间、部门、层次等方面存在差异,各法规之间存在一定程度的冲突在所难免。事实是,现行有效的学校体育法规从数量上看已初具规模,但内容结构上看分布不平衡,远没有形成上下有序、内容全面、结构合理、形式统一的法规体系[13]。这不利于 《体育法》在实施中取得很好的实效。从法律的效力、层次方面考虑,体育法作为唯一的专门性法律,具有体育基本法的意义,在没有专门的学校体育法的情况下,它对学校体育工作既有宏观又有具体的指导意义。但实践中 《学校体育工作条例》指导性更强、更具体。因此,协调它们的内容,使学校体育规范性文件实现整体有效性和统一性,对规范指引学校体育中各类主体的行为更具现实意义。

4.2 教育系统与体育系统之间的协调

教育系统和体育系统是 《体育法》学校体育章节主要涉及的两个行政部门。由于法定职责的差异,导致这两个行政系统在利益目标和价值取向上存在一定冲突。比如,体育系统主要负责竞技体育,其基础是体校教育系统和普通学校青少年竞技体育的开展。而青少年的教育统归教育系统主管,注重德、智、体全面发展是根本目标指向。通过《体育法》所确立的制度就必须协调他们之间各自的利益需要和价值取向,尽可能满足各方的利益需要。否则,会导致法律实现上先天不足,即法律的合理性存在疑问。法律规范的制定过程实际上是社会各阶层为各自利益讨价还价,最终达成妥协的过程[14]。因此,综合考量教育系统和体育系统的矛盾与冲突,对 《体育法》能否取得法律实效意义重大。

4.3 体育与德育、智育在学校教育实践中的协调

国际体育科学和教育理事会主席Gudrun Doll-Tepper博士指出:从全球看,大约30%的体育教育都让路给其他的课程[15]。在我国,尽管 《中华人民共和国宪法》第46条明确规定:国家培养青年、少年、儿童在品德、智育、体质等方面全面发展。但在学校教育工作实际中,强德育、智育而弱化体育教育却是普遍现象。如何协调体育与德育、智育在学校教育实践中的冲突,是我们必须考虑的问题。通过法律保障和促进学校体育工作的开展,使社会、学校在实际中给予学校体育应有的地位和重视,仍然是修订和完善 《体育法》的重要任务。

[1]张文显主编.法理学 [M].北京:高等教育出版社,北京大学出版社,2003,6:374

[2]张文显主编.法理学[M].北京:高等教育出版社,北京大学出版社,2003,6:86

[3]陈博.论学校体育中学生的体育权利 [J].中国体育科技,2004,40(1):55～58

[4]池建.美国大学竞技体育管理[M].北京:人民体育出版社,2005,11:243

[5]牛云杰,等.新时期 “体教结合”的现实需要与长远发展[J].山东体育学院学报,2007,23(1):44～46,59

[6]黄少安.产权经济学导轮[M].北京:经济科学出版社,2004,10:78

[7]李宁,等.论学校体育中学生的体育权利 [J].丝绸之路,2009,20:114～115

[8]张文显主编.法理学[M].北京:高等教育出版社,北京大学出版社,2003,6:100～102

[9]罗嘉司.完善《中华人民共和国体育法》中法律责任的思考[J].天津体育学院学报,2001,16(3):39～41

[10]张杨.体育法学概论 [M].北京:人民出版社,2006,9:173

[11]董小龙,郭春玲主编.体育法学 [M].北京:法律出版社,2006,1:142

[12]陈华荣.20世纪的中国学校体育法制探析[J].首都体育学院学报,2001,19(5):4～7

[13]殷明舒.改革开放30年来我国学校体育行政法规建设的深度思考 [J].体育世界,2009,9:83～84

[14]饶冠俊,陈慧.法律实现的合理性基础 [J].温州师范学院学报 (社会科学版),2004,25(6):87～91

[15]金季春,等.世界体育教育峰会主报告论文 [M].北京:北京体育大学出版社,2002:195