建立健全公众参与机制，推进生态文明建设

张佳刚

（济南大学 政治与公共管理学院，山东 济南 250022）

1 引言

生态文明建设是一项多部门、跨区域、造福全民的长期的宏大的系统工程，既是政府工作的要务，也是全民的大事。因此，只有全面、有效地动员全社会的力量，调动各个阶层、团体的积极性，逐步建立健全政府主导下的公众参与机制，在全国上下形成共识，生态文明建设才能真正成为政府主导、公众自觉、有效参与的行动，才能使生态文明建设拥有良好基础和坚强后盾。

2 公众参与生态文明建设的基础

2.1 生态文明建设与公众息息相关

公众需要参与生态文明建设。一方面，人类是自然生态环境进化的产物，生态环境是人类生存、发展的基础，生态环境问题危及公众的生存和发展，因此，公众对生态环境问题极度关注。目前，从总体上来说，我国的生态环境问题正从局部扩展、蔓延，从工业生产领域传递到农业生产领域，从城市扩散到乡村，形成了复杂和防不胜防的局面，对人们的生产、生活构成了日益严重、系统性的影响。

另一方面，目前政府政绩衡量以经济增长为重要指标，因此，在以政府主导的生态文明建设决策的形成和实施过程中面临代表不足和代表不良的困境，作为生态环境利益的主体的公众往往没有真正参与的机会，其利益甚至出现无人问津的现象。因此，为了维护自身的生存权、发展权等各方面的权益，公众也需要参与生态文明建设。

2.2 政府需要公众参与生态文明建设

公众参与是政府转变决策方式、实行决策科学化的重要保障，是推动生态文明建设的有益补充和巨大动力。一方面，来自与生态环境问题密切接触并涉及自身利益的公众可以提供及时、准确的信息，因此，通过广泛听取利害关系人或利害团体的意见和要求，可以使政府在对生态文明建设决策过程中尽可能兼顾各方利益，特别是能够充分考虑到生态环境效益，尽量采取有效、可行的措施来减轻和防止一些生态环境问题的发生，是生态文明建设的有益补充；另一方面，公众还可以对有关生态环境方面的事情进行建设资金、劳动力的投入，弥补政府的不足，并且对生态文明建设进行监督，不仅对已给生态环境造成危害的行为进行监督，而且对将来给生态环境造成或可能造成危害的行为进行监督。

公众参与进入政府公共治理领域，一是可以减轻政府在面对日益严峻的生态环境问题时的巨大压力，防止政府机构的膨胀和低效率；二是目前我国生态环境建设是政府部门的事，而公众被动遵守，缺乏遵守的自觉性，公众的参与可以有利于政策的实施，降低生态文明建设的成本；三是可以遏制经济利益引导下的政府行为的盲动性。由于行政区划和任期制与生态环境的系统性、长期性和公共性特点是相互矛盾的，政府行为往往受到经济利益的驱使，因此，在生态文明建设领域，政府需要公众参与。

2.3 公众参与生态文明建设的法律基础

我国现行宪法第2条规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济和文化事务，管理社会事务。”《中华人民共和国环境保护法》第6条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”这为公众参与环境保护提供了原则性的法律依据。《国务院关于环境保护若干问题的决定》（1996年8月30日）关于“建立公众参与机制，发挥社会团体的作用，鼓励公众参与环境保护工作，检举和揭发各种违反环境保护法律法规的行为”的规定，以及《水污染防治法》和《环境噪声污染防治法》均规定：“环境影响报告书中，应当有该建设项目所在地单位和居民的意见。”1994年《中国21世纪议程》明确指出：“公众、团体和组织的参与方式和参与程度，将决定可持续发展目标实现的进程。”《中华人民共和国环境影响评价法》对公众参与环境影响评价作了明确的规定：“专项规划的编制机关对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划，应当在该规划草案报送前，举行论证会、听证会或者采取其它形式，征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见。”这些规定明确了公众参与生态文明建设的法律依据。

3 建立健全公众参与生态文明建设的保障

3.1 宣传、引导公众参与生态文明建设

（1）加强科学、文化教育。一般地讲，科学文化素质高，则认识和掌握自然规律、经济规律、生态经济规律的自觉性会相应增强，便于掌握保护资源、环境的知识和技能，生态环境意识随之提高。

（2）普及生态环境教育。生态环境教育应当使受教育者通过多种渠道和媒介认识自然及其规律，正确认识人与自然的关系以及人类活动对生态环境的影响，帮助人们认识到自然界是一个系统，人只是这个系统中的一员，应当与自然和睦相处，最终使受教育者树立起正确的生态文明观。

（3）提高公众的参与意识。要让公众明确认识到公众参与生态环境建设是自身的权利，这样的权利是国家法律赋予的，政府和部门有义务来回应和保护。

3.2 立法保障公众参与

如果公众参与没有保障，就必然缺乏参与的热情和真正参与的权利。因此，必须加强立法，为公众参与机制的运行提供可靠的法律保障。

尽管我国有关公众参与环境保护的法律规定不断增加。如《中华人民共和国环境保护法》中规定，一切单位和个人有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。同样，海洋环境保护、水污染防治、大气污染防治、固体废物污染环境防治、环境噪声污染防治等法律中都有类似规定。但这些规定本身存在着不足和缺陷：公众参与仅限于污染和破坏生态环境者，限于末端参与，对于政府怠于职守、疏忽监管的不作为，对于政府决策中忽视生态环境利益的状况以及资源利用方面，则没有公众参与的机会。另外，公众参与缺乏法律程序上的明确规定性，使得政府在公众参与问题方面不具备法律责任的压力。

因此，必须在法律层面明确规定公众参与的权利、参与的程度、参与的程序、参与的方式，对公众参与给予法律方面的保障。

3.3 生态环境信息公开

一方面，生态环境作为公共品，公众有权获知相关的生态环境信息。因此，1989年的《中华人民共和国环境保护法》第11条第2款就规定：“国务院和省、自治区、直辖市人民政府环境保护行政主管部门，应当定期发布环境状况公报。”

另一方面，生态环境信息公开也是公众有效参与生态文明建设的前提条件。通过公开生态环境信息，使得公众对政府的生态环境建设工作和企业的生产对生态环境影响及治理情况有充分的了解、监督和评价，往往会起到指令性控制手段和经济手段所不能起到的作用。生态环境信息公开能够让公众对相关决策的有效参与，促使生态环境决策工作得到改善，而不是生态环境已经破坏之后的被动的末端治理。

同时，生态环境信息公开的过程，还是生态环境宣传和教育的过程，能够提高公众的生态环境意识。而公众生态环境意识的增强又会对生态环境信息公开工作和生态环境建设工作提出更高的要求，形成相互促进的良性循环。因此，必须建立有效的生态环境信息公开机制，即必须明确信息公开的主体、方法、内容。

4 建立有效的公众参与的具体方式与途径

4.1 公众参与生态文明建设决策

生态环境是人类社会存在和发展的物质基础，其基本特征是公共性和外部性。政府作为提供公共产品的职能机构，理所应当地担当起为公众提供理想生态环境，并解决生态环境问题的任务。但是，政府由于受到任期与政绩的考虑，往往会把见效慢、投资多的生态环境建设工作放在末位，甚至完全放任不管。另一方面，政府在生态环境的决策制定方面由于不能获得足够、真实的相关信息而具有局限性。

因此，政府建立公众参与决策机制，使得政府在制定有关生态环境方面的政策、法律、法规，确定有关生态环境战略、计划，确定生态环境开发建设项目方面，听取公众意见，接受公众监督，取得公众认可和接受，这样也有利于决策的有效执行，取得令行禁止，事半功倍的效果。抵制一些有害于生态环境的立法、政策、战略、决策、建设项目的通过和实施，减少决策的盲目性、随意性，增加透明性、公正性、合理性、科学性，减少决策失误造成的重大的不可挽回的损失，有利反映公众的呼声，有利于提高公众的参与热情。公众参与环境与发展的决策，是环境保护社会公益性的需要，也是确保决策的民主性、科学性的保障。

4.2 公众参与直接的生态文明建设

（1）公众在生态文明建设方面的劳动力投入。由于公众对生态环境与自己切身利益的关系的认识日益深刻，生态环境意识的不断提高，并将这种意识转变为自觉的行动，保护生态环境光荣，污染破坏生态环境可耻将成为评判行为的标准。公众从自身做起，从自己所在的家庭、社区、单位做起，不随地乱扔垃圾、不随地吐痰，节约用水，减少废弃物和污水排放，加强绿化，爱护花草、树木和绿地等。在生产中尽量将排污量降减到最少，进行力所能及的生态环境和教育工作等。我国大力号召开展的全民性的义务植树造林的活动，实施生态文明建设工程，就是公众在生态环境建设方面的劳动力投入的典范。我国鼓励植树造林、封山育林、退耕还林，并奖励在造林、护林和爱林方面成绩突出者。为了从根本上改善我国的生态环境，政府发动广大群众，开展重点生态文明建设工程。主要有“三北”防护林体系建设工程，长江中上游防护林体系建设工程，沿海防护林体系建设工程，平原农田防护林体系建设工程和防沙治沙工程。这些规模宏大的生态文明建设工程，是亿万公众参与创造的结果。

（2）公众在生态文明建设方面的资金投入。生态文明建设需要大量、持续的资金的投入。这就需要在各级政府在加大投入的同时，必须抓紧制定政策，运用市场化手段，探索建立多元化的投入和运作机制，广泛组织公众参与，多渠道、多层次筹集资金。生态环境建设长期投入不足，是制约生态环境建设的瓶颈。现在初步建立了社会主义市场经济体制，这就为公众资本利用市场机制介入生态环境建设奠定了基础。目前，人民收入水平有了显著提高，有一部分人先富了起来。据统计，2010年城乡居民人民币储蓄存款余额303302亿元。这反映了我国经济增长速度，也部分地说明居民投资渠道狭窄。因此，要针对生态环境建设周期长、收益见效慢的特点，采取灵活的、稳定的自然资源产权制度，并采取一系列优惠政策吸引公众对生态环境建设投资。

4.3 公众参与生态环境监督

公众是生态环境质量的利害关系人，与生态环境最密切，最有反映生态环境问题的动机，因此，发挥公众对生态环境质量的监督是决不可缺少和决不容忽视的力量。

公众参与生态环境监督包含两个方面：一是对人们的生活和生产的生态环境已经造成或可能造成污染、破坏的一切行为，无论这种行为是发自于政府、企业或个人，公众都有权利和义务，对其行为进行监督，干涉和制止，乃至到司法机关起诉。二是对将来给生态环境造成或可能造成污染的行为进行监督。也就是说，公众监督更重要的是在一种污染行为或可能造成污染的行为的决策之前或决策过程之中，而决不仅仅是决策之后。既然公众参与生态环境监督具有低成本、高效益的优点，那么必须对参与监督的公众赋予监督权，以免出现无效监督的现象。

［1］李艳芳.公众参与环境影响评价制度研究［M］.北京：中国人民大学出版社，2004.

［2］周其仁.产权与制度变迁——中国改革的经验研究［M］.北京：社会科学文献出版社，2003.

［3］王 华.环境信息公开：理念与实践［M］.北京：中国环境出版社，2002.

［4］吴继霞.当代环境管理的理念建构［M］.北京：中国人民大学出版社，2003.