分权与旅游治理：基于欠发达地区的实证分析

[摘要]许多发展中国家实行高度的中央集权，学界对国家政治体制的集权化及其作用已经进行许多有益的探讨，但是对分权的利弊及存在问题却没有深入涉及。本文首先回顾区域治理中的分权理论，提出了一个权力配置、分权控制及其政治规范性的区域治理分析框架，用于描述国家权力在旅游治理中的运行机制，以北部湾旅游发展的实践為例，通过考察中央政府和地方政府、地方企业以及非政府组织在权力治理网络中成长态势，评估广西地方政府在区域旅游治理中的效力，研究发现地方政府在参与决策制定方面仍面，临种种困难。

[关键词]分权；权力配置；旅游治理

[作者]黄爱莲，广西大学商学院教授，法学博士。南宁，530004

[中图分类号]F590.3[文献标识码]A[文章编号]1004－454X(2012)02－0178－006

基金项目：广西哲学社会科学规划项目(11BJY033)。

长期以来，许多发展中国家实行高度的中央集权，由国家政府制定本国资源配置，比如重大投资和基础设施建设等相关政策，中央集权化在一定程度上束缚地方经济发展已经成為区域治理的共识。地方政府的职能从行政管理向公共服务转变，分权被看作是政府提供服务最為有效的工具，这种政府决策代表着民众的心声。随着经济体制改革和向地方政府下放投资与信贷的审批权，我国许多省份与一些沿海、沿江、沿边及内陆城市具有越来越多的自主性，开展区域合作，中央分权已成為中央与地方关系的主旋律。如何完善中央与地方的分权对于经济转型的顺利完成和国家发展有着重要意义。

一、分权的作用及其综述

分权即“权力分立”，是指国家权力不集中于国家机构的某个部门或者一部分人，而是合理地分割成若干部分，由宪法授予不同的国家机构(部门)和不同的人所执掌。从公共行政到公共服务的转变為国家治理提供了一个全新视角，在地方治理中，中央政府转移部分权力到地方政府手中，形成一个由多部门、多组织的复杂治理网络，使组织网络边界不断扩大，权力宽度不断增加。

分权治理在近10年来成為全球化的一个重要现象。地方政府的参与使得公民在参与国家政治事务时，能够进一步提高自身的能力。阿克顿认為绝对的权力带来绝对的腐败，他认為政治体系中的权力分配，实际上也就是在权力体系当中的权力制衡。的确，分权拓展了权力运行空间，使个人和机构足以影响政府的运作，并影响到多个层级政府的运作；同时，这样一个政治架构，是一种正当的竞争性关系，在此情况下地方政府的重要性将更加凸显。

分权不可避免带来一些困难。首先，难以确保分权的实施，根据我国现行体制，地方分权属于行政管理性质的向下授权，下放权力随时可以收回；另一方面，地方政府由于缺乏资源而无法巩固其地位，包括地方企业，在政治、经济发展问题上都有其自身不同的利益诉求；第二，竞争使地区之问的社会经济文化差距被拉大，导致地区之间竞争加剧；第三，分权面临潜在的威胁，史密斯认為“权力直接转移到某些组织手中太过于理想化，由于地方经济的崛起，地方政府开始从本地经济发展中强化地方认同感。同时，权力一旦被市场与政府联盟所拥有，他们首先考虑的是自己的利益而不是公众利益，地方集团在制定决策时，也需要中央政府来宏观调控。

本文试图通过研究权力配置、权力控制、分权的政治合法性等构建一个区域旅游治理中权力运行的分析框架，并用来评估北部湾旅游发展中的权力关系。北部湾作為分权治理的典型案例，因為它是一个跨国、跨省、跨市等不同边界的特殊行政区域，近年来，随着中国一东盟自由贸易区的正式建成，北部湾经济区国家战略等多层机遇叠加落实，广西北部湾旅游业迎来了千载难逢的发展机遇。快速发展的北部湾和地方治理之间迫切需要地方政府寻找一种新的合作和管理模式，在加快转变经济方式的重大任务面前，研究地方政府如何运用这一技术工具，进行旅游发展的政府制度化建设有其重要的现实意义。

二、区域治理的集权与分权

以政治学家的眼光来看，集权与分权的关系在国家治理的历史上有极其重要的地位。我国的中央与地方分权演变以1978年作為分界大致分成两个阶段。一是新中国成立以后，建立了一套高度中央集权的政治体制和计划经济模式；二是改革开放以后，中央集权的不断瓦解，地方分权不断完善。区域治理是通过建立合作的政府或专门机构，运用和动员社会及非政府组织的力量，在充分尊重并鼓励公众参与下进行的一种解决区域宏观和微观问题的政治过程。这种治理由不同行动者组成一个复杂的网络，在其运行中，各种组织站在同一条水平线上，不存在某种绝对性的支配力量。中央和地方的权力分割即分权包含两方面内容：一是制度性分权，即权力从高层次到低层级的地理转移；第二是功能性分权，即权力在不同行政部门交叉转移，表1概括了一个通俗易懂的理解权力转移的分权模式(见表1)。

1.权力的配置

第一种形式是授权。中央政府把一些公共事务工作交给地方政府，叫做权力下放或授权。这种授权可以在省、地市行政区之间交替进行，一些国家建立行政区的目的就是便于授权给地方政府或某些机构中，这种给地方官员的责任授予是由国家而不是由地方实行，所以称之為一种地方法人代表，它能够让个人学习如何在政府当中进行更為积极有效的运作。一种经验是，当他在地方政府里干得好，然后提升到省里，然后再提升到中央政府，由中央直接在各地设立环保机构进行垂直管理也是授权的一种表现。

第二种形式是权力转移到公共行政部门或半官方机构中，比如国家行政主管部门直接把权力转移到地方行政主管部门，我国国家旅游局把权力下放到其他省区的旅游局手中就是这种形式的表现，许多国家均采取这种职能转移。

第三种形式是权力转移到市场。福利国家的政府在增进社会福利和公共利益的同时，却带来低效率的行政管理，于是，政府开始重新梳理以政府為导向的权力配置转為以市场為取向的改革，如解除管制、公民参与、权力下放以及将部分公共事务授予给私人企业。20世纪80年代以后，以市场经济為主的国家催生了大型企业集团的卷入，成為稳定宏观经济的一种手段。当不同国家及不同市场有了发展旅游业需求，并拥有丰富的社会资本等资源，将会对其旅游业发展产生更大的推动力。

第四种形式是权力转移到非政府组织。与传统行政权力相比，现代行政权力的管理内容更為专业，因此行政机关授权或委托给有专业人才、专业技术及设备的非政府组织来代為管理。近年来，非政府组织积极参与地方旅游业开发，比如世界旅游组织、亚太旅游组织等為区域旅游业发展做出了相应的贡献。

最后一种形式是权力从中央转移到国际旅游组织，目前世界上已经有10多个国际旅游组织，这种权力转移包括委托代理同时也包括在地方或者国家层面上转移，比如欧盟、东盟等旅游跨国组织。

2.分权的控制

在分散的治理网络中，中央政府為了确保其政治上的优先权，利用间接管理方式来驾驭各种网络关系，比如通过文化交流、技术合作、财政援助、甚至机构改革等渠道间接管理，而这种地方架构下的多个政府，為人民提供了更多的选择机会。有一个非常重要的经济理论，即如果地方政府强有力地发展，可以进一步促进权力下放。经济发展是受地方政府指导、依赖于当地支撑能力的，这个支撑力就是地方提供公共服务的能力，提供法律框架的能力，為当地人民提供特定形势之下的服务能力。所以在这样一些区域，如果地方政府有能力创造好的环境，让小企业得到快速发展，那么他们的经济一般会做得很好。改革开放30年来，中国经济发展最為繁荣的地区，也是和当地政府的能力，和政府创造有利环境适应地方企业发展需求是密切相关的。

地方政府分权需要充足的资源才能有效实施，他们需要资金、专业技术、公共服务所需相关设备和人员。事实上，由于地方政府势力弱、办事能力有限、人力和物力等缺乏，他们更希望得到中央的财政支持。而中央政府期望财政转移，可以作為缩减公共开支的一种方式；而另一方面，让地方政府承担中央政府的一些服务职能，也是為了促进地方统一资源，增加地方税收，但是在实践中这一目标很难实现。

3.分权的政治性

分权治理是否提高公共参与的效率，加强其政治舞台的合法性?通常地，地方政府直接参与比较容易，但在社会主义国家要具有高度合法性。比如环境保护和社区协会，他们有“上通下联”的独特优势，这些方式可以减少中央政策安排。西方国家分权在政治舞台上出现一种趋势，当分权到地方政府时，并没有推动民主化发展进程，因為它与地方发展不相吻合，如果当地人民有能力去履行民主权力，那么他们反而比较容易适应NGOs的出现，因為其有助于达到他们的目标。

进一步地，扩权是否会加强民主的合法性?中央政府的权力转移与分散之间是相互联系的，两者加强了政治合法性。地方政府权力下放可以推动地方选举机制，当分权转移到国家某个机构中，这种转移出现了多层利益，其社会利益的合法性则出现不清晰的边界。而权力下放到私营企业或者非政府组织手中，其合法边界也是不显著的，即使他们在合法文件上已被特殊说明，还需以合理的管理机制来保证其合法，或者对公民公开以确保其政治上的合法性。

三、北部湾区域旅游治理状况

1.案例地概况及研究方法

北部湾位于我国南部包括广西沿海、广东雷州半岛、海南琼州海峡和越南北部等构成的海域。北部湾旅游资源丰富，其资源品位高，地域文化特色鲜明，加上显著的地理区位，使北部湾在中国一东盟旅游合作中发挥桥头堡的作用。随着我国海洋旅游业的深度开发，国家加快制定北部湾旅游发展规划，把南宁、北海、钦州、防城港、崇左、玉林等6大城市列入核心区发展规划中，并提出2015年之前把北部湾打造成全国一流、世界知名的区域性滨海旅游目的地。

研究这样一个跨越不同行政区边界的区域，本文将从区域视角探究区域内不同机构与部门之间的关系，同时，从微观层面对参与旅游业的相关人员进行访谈，以了解不同组织关系的行為。调查与北部湾旅游相关的工作人员48人，其中国家旅游局干部7人，地方旅游局10人，旅游企业6人，旅游协会5人，当地居民30人，从他们提出的问题中以滚雪球抽样法判断其他受访者的意见。调查分两个阶段进行，首先对居民调查，然后在2011年10月21－24日中国－东盟博览会期间对部分与会者进行访谈。

2.北部湾的分权

作為中国的后发地区，北部湾旅游开发一直受到国家相关政策的支持。20世纪80年代中期，广西北海被列入东部国家旅游度假区的开发名录，这一过程体现了国家的高度集权，北海变成了国家优先开发的地区；90年代以后，北海迎来了经济开发的热潮。15位受访者肯定了中央政策对北海旅游发展的影响，2人持反对意见，原因是这一政策没有考虑当地的发展实际，只是长官意志，使北海经受了21世纪初房地产泡沫的冲击。

北部湾的旅游发展得到国家旅游局的高度关注，国家旅游局是国务院主管旅游的直属机构，但旅游业涉及国土、建设、文化、文物、林业、交通、铁道、民航、商业、工商等等诸多部门，旅游在各部门中没有得到足够的重视，旅游局所应得到的权限也没有得到重视。特别是旅游立法制定还难以得到国务院各部门通过。中央集权没有明确旅游业的地位，旅游管理出现多重部门，多头管理的矛盾，旅游局长常常抱怨“阻碍我们发展的原因是因為其他部门拥有更多的权力。”一个明显的现象是，旅游部门制定的土地利用规划或城市发展规划，需要劳动部或者是国土厅的认同，16位受访者反映旅游局长的意见没有得到相应的重视。部门之间的冲突还反映在旅游发展的优先权，地方旅游局主要负责地方旅游项目规划开发，但是有时文化部门反对，认為该区域是保护区域；当旅游开发需要海洋部门的支持时，也受到海洋部门的反对，14位受访者认為北部湾的旅游开发面临部门之间的掣肘和阻碍。

3.地方政府的治理

地方政府代表中央行政的外围力量，為地方提供公共服务，地方政府负责本地区教育、培训、公共卫生、地区发展与城市规划等公共规划。广西地方政府履行本区城市规划、供水供电等基础设施建设，但是尽管地方政府的权力下放，中央行政主管还是保持其对地方政府的监管，中央政府在组织、决策制定及人力资源开发等方面予以必要的指导，包括拟定地区旅游发展规划等。

北部湾旅游治理面临一些现实的困难。由于地跨国家、省级、市级多级行政边界，在基础设施、机构设置、吸引外资等方面出现种种问题：一是地方政府缺乏统一的规划与协调配合，比如在90年代大西南出海通道的基础设施建设中仍没有有效发挥；二是港口设置缺少统筹考虑。出于整合资源需要而成立的北部湾国际港务集团，由于管辖权限由北、钦、防三市分别负责，各市在政策制订过程中受地方主义影响，造成这些港口发展目标难以统一、各港之问的功能定位难以实现，岸线资源管理各自為政等诸多问题；三是招商引资中的恶性竞争。地方政府突破国家政策底线，制定土政策使企业利用地域差别逃避国家税收，降低土地经济使用价值，使国有土地收益流失，地方经济也遭受严重损失。

4.地方旅游企业与NGOs

随着海洋旅游的深度开发，作為地方龙头的北部湾旅游公司不断发展壮大，以新的运营模式和资金优势，在市场上开创旅游发展新格局。目前，涠洲岛休闲度假岛全面提升，邮轮母港加快建设，海上航线的市场推进、近海游轮乃至远洋邮轮的发展逐步推进。同时，各类旅游组织积极参与北部湾旅游发展，影响较大的如亚太旅游组织、GMS等都把目光投向北部湾，推进北部湾跨国旅游合作，在建立旅游信息平台、规范旅游市场、制定区域旅游规划、制定旅游标准化、协调区域旅游营销等方面发挥了重要的作用，并开创了地方政府+非政府旅游组织联动发展的一种新合作模式。

5.分权的选择

在对30个政府官员的调查中，当问到关于对不同组织的选择时，回答是非常肯定的，也就是从中央到地方的权力转移，这种权力是从其他省份的竞争中获取(赞同这一说法的占12人)；有10人认為权力直接下放给广西，有5人认為从中央分权到别的地区。此外，有3人认為地方企业应该在其行业中树立权威，企业参与的障碍主要来自于地方缺乏大企业财团而没有其合法的地位。

政府主导的区域旅游合作是区域旅游发展的主要模式。大湄公河次区域、亚太旅游组织等非营利组织参与北部湾旅游环境可持续发展监测中，2008年桂林举行首届世界旅游发展大会，是地方和非营利组织合作一个良好的开端。广西作為大湄公河次区域的一个成员，GMS对中越两国基础设施建设、人力资源开发、旅游扶贫等方面给予很大的援助，NGOs在欠发达地区的出现意味着地方制度厚度和基层的参与，促进决策性分权的创新性。

在分权的选择问题上，当地政府包括环境保护部门，认同中央到地方管治的重要性，但是也有一些地方主管领导反对，比如广西方面认為，广东会从北部湾得到更多的好处，因此他们现在把一些污染性的企业转移到广西，而广西总是承接东部包括广东一些污染性企业，所以问题的焦点还是权力之间的竞争。

四、结论

其一，分权给北部湾地方旅游发展一定的主动权，广西地方政府在发展过程中履行权责，但是由于北部湾由不同行政区组成，国家政府有权掌控与地方之间的合作关系；相对而言，广西地方层面尚缺乏足够的财力和人力资源，因此其旅游业发展受到国家旅游局的宏观管理和调控。北部湾不同省级、市级的地方旅游管理部门在权力分配过程中发挥相应的作用，北部湾旅游公司的创立，跨区域旅游城市联盟和亚太旅游组织、大湄公河次区域等非营利组织的积极响应，使北部湾作為一个独立旅游目的地快速发展壮大。

其二，分权的利在于：它符合民主程序，推进市场经济体制的改革，使政策激励与改革创新相结合，增强旅游发展的动力和活力；而分权的弊在于：它使得经济和政治利益难以统一协调，权力由于分散缺乏合法性和规范性。伴随着市场化改革的进程，纵向政府分权弱化了上级政府对下级政府的行政控制，跨行政区的旅游地内部也因之失去行政科层的协调而走向破碎化，这是当前我国跨行政区旅游发展面临的问题和挑战。因此分权治理的利弊必须放在具体的政治环境和发展过程来审视各种权力的制衡关系，同时还要考虑其合法性、收益及成本等相关问题。

[责任编辑：陈家柳]