教授下跪背后的公益诉讼制度问题探究

[摘 要]知识分子看似极端的政府门前下跪事实上直接反映出了我国公益诉讼所遭遇的困境及其相关法律制度空缺的尴尬处境。文章从引起一定舆论反响的时事出发，反思公益诉讼制度在中国的现状，借鉴美国、印度、德国、日本等国外公益诉讼制度的立法、司法实践经验，深入探究我国建立公益诉讼制度的必要性之所在。在此基础上，本文针对我国现行法律相关制度在公益诉讼制度建立过程中涉及的几个问题，即举证责任、司法审查、法院调查取证等方面进行进一步探讨，并结合给出构建和改革相关制度的建议。

[关键词]公益诉讼制度；外国公益诉讼制度；必要性

一、公益诉讼制度问题的引入及中国现状

2011年11月2日，湖北长江大学数十名师生于荆州市政府门前“跪求”政府对学校旁严重污染环境和影响师生以及附近居民身体健康的非法小钢厂予以取缔。从2007年始，4年间，长江大学师生曾先后9次上访、请愿，上至国家质监总局，下到市政府相关职能部门，均无功而返。该案件立即引起了广泛的关注，有关部门迫于舆论压力，一改先前的态度，立即采取了“有效措施”，政府更是“积极斡旋”。

令人哗然的下跪事件背后其实隐含着诸多深刻的制度问题。长江大学的师生的经历，折射出的是我国现有制度缺乏有效维权途径以及救济手段的弊病。论其解决方法，中国的理论界以及世界范围内的实务界已有可鉴之方法，即建立公益诉讼制度。

近年来，随着我国国家民主政治化进程的推进，公民的权利意识逐渐觉醒，甚至达到了前所未有的高度，实践中越来越频繁的公益诉请更是反映了人民群众要求自身权利回归的呼声。实践中大量的尝试，不仅获得了舆论的广泛支持，更是暴露出我国现行法律之于公益诉讼制度的缺失。早在2005年，北京大学法学院的汪劲教授就和学生一起以松花江、鲟鳇鱼和太阳岛作为共同原告向人民法院提起诉讼，结果法院以原告不适格为由未予立案。类似的案件还有很多，如之后的诉高速公路收费案、诉全国牙防组案、诉通信公司收销号费案等等。不难发现，诸如此类的案件具有明显的共同点，即客观上行都涉及社会公共利益或不特定多数人的利益，这也正是理论研究中构成公益诉讼的基本要素。

由于公益诉讼在我国于法无据，大多数公益诉讼案件都以失败告终，法院通常做出不予立案或是驳回诉请的裁定，其依据通常有以下几点：第一，我国现行民事诉讼法规定：“原告必须是与本案有直接利害关系的公民、法人或其他组织。”第二，现有民诉法的支持起诉原则。根据该原则，机关、团体、企事业单位仅能对客观上不能、不敢、或不便诉诸法院的自然人或法人提供物质、法律或是道义上的支持，一般不可代为提起诉讼。第三，我国现行的诉讼制度仍然受到因循守旧的传统理念的束缚，法官在审理案件的过程中也仍然摆脱不了“三段论”的传统模式，缺乏对个案的灵活处理。

2011年10月24日提交全国人大常委审议的《民事诉讼法修正案（草案）》拟增加以下规定：“对环境污染、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，有关机关、社会团体可以向人民法院提起诉讼。”在这之前，除了刑诉法中有检察院作为原告提起公益诉讼的规定外，我国立法上从未对公益诉讼制度加以承认。而这种与社会现实需求背道而驰的立法空缺也成了维护社会公共利益、健全国家法律体制、发展社会主义民主政治的掣肘因素。

二、公益诉讼制度的国外经验

现代公益诉讼制度滥觞于20世纪60年代的美国，当时美国社会的诸多制度亟待完善，因而就出现了各种改革的尝试，设立了众多的公益法律机构，为环境、消费者等的公共利益而展开活动，由此而进行的诉讼就被称为公益诉讼。[1]根据《布莱克法律词典》，公民诉讼(citizen suit)是指“根据成文法授权, 起诉违法者并请求禁令性救济和罚款的诉讼。”[2]美国公益诉讼的范围相当广泛，并未对提出诉讼的原告资格以及受理案件的类型等多加限制，而具有浓重的公益色彩。

印度是亚洲第一个建立公益诉讼制度的国家，其公益诉讼制度发展某种程度上甚至超过了美国，主要具有以下特点：第一，其理论基础为司法能动主义，强调法院对案件积极主动的介入和法官在个案中对法律的创造性适用。第二，印度在世界范围内首次将原告资格拓宽到了每一个公民，极大地鼓励了公民参与社会管理的积极性。第三，印度公益诉讼制度独创书信管辖制度，在这种制度之下，仅一封书信就可以使法院启动相关诉讼程序，信件的根据十分广泛, 可以是新闻报道、调查报告或者是所见所闻。[3]总体来说，印度的公益诉讼制度在以达到社会公正为目的的司法能动主义理念指导下，充分发挥了法院以及法官在这个过程中的核心作用，因而得以迅速发展，从而引导了其在新的环境下巨大的社会变革。[4]

德国作为大陆法系的代表国家，与英美法系相比，其公益诉讼制度显得相对保守。主要有民众诉讼、检察官代表诉讼和团体诉讼。民众诉讼也被称为“宪法诉讼”，即任何公民只要认为某项法律侵犯了宪法保障的基本权利或其他权利, 无论侵权案件是否发生, 也不论是否涉及到本人的利益, 都能向宪法法院提出诉讼, 要求宣布该法律违宪而无效。[5]检察官代表制度在德国现行民事诉讼法中被明确，各级检察官均可作为相关的公益诉讼代表向法院提起公益诉讼。而团体诉讼则起源于1908 年的《防止不正当竞争法》，并且在随后的一系列法律，如《普通交易约款法》中加以规定。

法国也是典型的大陆法系国家，其1806 年的民事诉讼法最早规定了检察机关代表公共利益参与民事诉讼的制度。现行的法国民事诉讼法亦明确了检察机关代表公众依法定职权为维护公共秩序提起公益诉讼的主体资格。其团体诉讼制度也相当完备，相关规定同德国较为一致。另外，法国的行政诉讼中亦有着眼于公共利益的越权之诉，指的是当事人的利益由于行政机关的决定受到侵害, 请求行政法院审查该项决定的合法性并予以撤消的救济手段。

三、建立公益诉讼的必要性探究

随着社会的发展、法制的进步、以及人们权利意识的回归， 公益诉讼在实践中愈加凸显出其区别于传统诉讼制度的优越性，而我国目前在这方面却付诸阙如，已经难以应对层出不穷的相关案件。因此，公益诉讼制度的建立，就更具其必要性。

第一，公益诉讼制度的建立在维护公共利益、促进社会改革中的必要性。公益诉讼讨论的是公权与私权的直接对抗，从这个意义上说，私权一方始终是出于弱势地位，因而需要相应的制度来切实保障涉及到大多数人的公共利益。大致说来，公益诉讼具有以实现公共利益的全面化和最大化为宗旨以及其所争议利益的公众性、集合性，其判决结果的扩张性，往往导致国家、公共事业、垄断经营的单位和公益性服务机构重大决策调整和重大行为改变，甚至某项法律法规改变的特征。[6]这样的特点，使得公益诉讼能够很大程度上确保公共利益的不被侵害或能够及时得到相应救济，从而在适应新的各方环境的情况下，有力地推动社会改革向前发展。

第二，公益诉讼制度的建立在维护国有资产中的必要性。国有资产流失是指国有资产的出资者、管理者、经营者，因主观故意或过失，违反法律、行政法规和规章，造成国有资产的损失。在当前的制度环境下，国有资产流失的表现形式已呈多元化发展，如非法侵占、转移、毁损等。目前我国采取的是通过授权其他监督机关，以实现“公权力制约公权力”[7]但从实际效果上看，并没有能达到预期，诸多方面存在局限性，这样看来，引入社会公众的力量来支持有关机关的监督工作就具有一定迫切性和可行性，因此建立公益诉讼制度在保护国有资产过程中应可以充当重要角色。

第三，公益诉讼制度的建立在实现司法权、行政权以及公民权联合治理国家中的必要性。我国是传统的政治主导型国家，行政权高于司法权，公权高于私权，这样就使得公民权的行使被大大地限制了。公益诉讼涉及社会公共利益，关系到人民基本权利的行使。而现实中政治权力主导的模式已愈加暴露出其局限性，司法权和公民权的不充分实现，已经导致了一系列腐败等问题。因此，提高法院和公民在治理国家中的地位由其重要性。而公益诉讼制度无疑为此提供了绝好的途径，应当得到重视。

当然，公益诉讼制度建立的必要性是多方面的，它在推动现有民诉制度改革，促进市场经济发展等其他方面亦具有重要意义，也一定程度上体现了该制度建立的必要性。鉴于现实的迫切需求和理论上的必要性，我国应当加速建立公益诉讼制度的步伐。

四、结语

我国的公益诉讼制度建设正处于尚待建立的初级阶段，这就要求我们在充分认识我国现状的基础上，积极借鉴世界范围内的理论研究与实践经验，总结出一套与我国国情相适应，以实现社会公平为宗旨，以保障公共利益为目的的完整可行的公益诉讼制度。这是一个系统工程，无论是作为法律人之一的法官在维护法治过程中，还是作为现代国家权力载体的政府在捍卫法治、推进变革的过程中，再或是作为社会大部分的人民群众之一在信仰法治、追求法治的过程中，都应当在维护公共利益这个基本点上达成一致，通过各方的协调一致，才能在我國建立起完善的公益诉讼制度。从这次的民事诉讼草案开始，相信公益诉讼这一制度能够在中国法律制度不断健全的过程中，伴随着日益深化的司法改革，能够有一个长足的发展。我们有理由相信，处理好司法能动在公益诉讼中的适用问题， 公益诉讼制度的建立和完善将成为我国迈向法治社会的又一辉煌成果。

[参考文献]

[1]徐卉.公益法与公益诉讼[J].公益诉讼,2003,7.

[2]Bryan A. Garner .Blacks Law Dictionary [M]. St. Paul, Minnesota: Thomson West,2004.

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[4]蒋小红.通过公益诉讼推动社会变革:印度公益诉讼制度考察[J].环球法律评论,2006,3:372-377.

[5]张式军、孙晓晓.两大法系公益诉讼制度比较研究[J].哈尔滨学院学报,2007,3:44.

[6]张艳蕊.民事公益诉讼制度研究——兼论民事诉讼技能的扩大[M].北京:北京大学出版社.2007:29-31.

[7]韩爱芹、付云岭.试论构建我国公益诉讼的必要性[J].法制与社会.2009,6:339.

[8]蔡巍.美国个人提起公益诉讼的程序和制度保障[J].当代法学,2007,4.

[作者简介]陈晨玫，福建福州人，上海政法学院本科在读。