中国城市生活污水管理绩效评估研究

宋国君，韩冬梅

(1.中国人民大学环境政策与环境规划研究所，北京100872;2.河北大学经济学院，河北保定071002)

一、前言

我国社会经济在今后相当一段时间内仍将快速发展，城市化仍在持续快速进行。城市化进程中，生活污水将随之增长，已经成为水污染的最大“公害”之一［1－2］。环保部《中国环境状况公报》(2010)显示，2010年生活废水化学需氧量的排放占到了总排放量的近70%，氨氮排放量占到了总排放量的近80%。“十一五”期间，中国约有3000亿资金投向城市污水处理，然而主要污染物的控制和削减成效并不明显。2010年化学需氧量排放与2006年相比只削减了9.4%，氨氮排放量则只削减了5.8%。至2011年第一季度，全国仍有占全国污水处理厂总处理能力的15.4%的城镇污水处理厂平均运行负荷率不足60%①。污水处理厂是否连续达标排放尚缺乏核查的手段和依据［3］。

城市污水处理属于具有自然垄断性质的准公共物品［4］。作为公共物品，企业和私人供给往往不足而需要由政府直接提供或补贴生产;作为自然垄断行业，无论是政府直接运营还是委托私营企业运营，如果不加以监管，都可能会产生不利于社会福利改进及资源最优配置的结果［5］。如:政府直接运营可能会由于缺乏控制成本的动机导致效率低下;私营企业可能会倾向于制定垄断高价［6］，掠夺消费者或通过不正常运行降低成本［7－8］，因此必须对污水处理厂加强监管。

国家《“十二五”环境保护规划》中明确提出:“提高城镇污水集中处理率”，“提高污水处理厂负荷”，“加强污水处理设施运行和污染物削减评估考核，推进城市污水处理厂监控平台建设。”这些目标的实现必须首先建立在一个系统、科学设计的城市污水管理评估系统和评估模式的基础上。

然而，城市生活污水管理绩效尚未得到足够的重视，城市生活污水管理绩效评估研究不足、方法缺失。作为公共基础设施行业，城市生活污水处理厂的管理和运营没有压力和对比，监管机构也无从做出效率是否优劣的判断或取舍［9］。现有研究主要集中于污水管网建设及污水处理厂建设和运行方面。如研究普遍认为管网覆盖率低，污水处理厂负荷率低等问题是城市生活污水管理绩效较低的主要原因［10］，污水处理厂正常运行即可保证污水处理效果，普遍认为现有的污水处理收费偏低，无法满足污水处理厂正常运行的要求［11－13］。有学者尝试从某个角度建立城市污水处理厂综合评价指标体系。如詹韧在“4E”绩效评价理论基础上构建了对城市污水处理项目财政支出绩效评价的综合评价指标体系［14］。总之，现有研究普遍缺乏对城市污水管理绩效的界定，缺乏从管理的角度系统评估城市污水收集、处理及排放的效果和效率，也缺乏科学的评估方法。评估指标设定过于微观，指标在城市间的可比性不足;某些指标的界定和计算与实际情况不符。

在市场经济体制下，自然垄断行业需要有独立专业化的管制机构和管制方法，激励企业提高效率［15］。目前的政府管理体系需要由传统的政府主管部门向新型的公共监管机构转化。监管部门要在关注行业标准、技术水平、运营规范等内容之外，更要对企业制定效率改善目标和施加效率改善压力［9］。绩效评估是以结果为导向的管理方法的组成部分，通过对效率、效果等指标的考核，为实施更好的管理提供信息。绩效评估会促进管理者将精力集中在要优先处理的问题上，提高管理效率;通过绩效标杆的建立，使被评估者看到与其它地区的差距，更加努力地工作;同时通过评估系统，将评估结果公开给利益相关者［16］。污水管理绩效的评估是监管的重要方式，目的即是要追求公平与效率。需要对城市污水管理目标重新界定，并建立科学的城市污水管理绩效评估系统，使不同地区、不同规模、不同技术水平下的城市污水管理绩效具有事实上的可比性。另外，还要激励政府部门和运营单位提高管理绩效。同时，依据城市污水处理效率的评估结果，作为该城市在未来一定时期政府投入污水处理资金的依据。

二、城市生活污水管理绩效评估框架

(一)城市生活污水管理的目标

城市生活污水管理可以分为三个环节:一是源头管理，即用户污水的产生和排放的管理;二是对污水收集的管理，即污水排入管网并汇集进入污水处理厂的管理;三是进入污水处理厂后经过处理最终排放到河流的管理。针对这三个环节，城市生活污水管理的目标可以概括为:“少用水、多循环、少排放;全收集、全处理;全达标、低成本。”具体包括:1.保障居民正常生活用水的情况

①参见“关于全国城镇污水处理设施2011年第一季度建设和运行情况的通报”.中华人民共和国住房和城乡建设部，2011(06)www.mohurd.gov.cn。下，尽量减少新鲜用水量，并尽力提高处理后污水的再利用率;2.生活污水100%收集并进入污水处理厂;3.污水处理后全部达到国家排放标准，以日为尺度实现连续达标排放;4.污水管理的成本得到控制;5.成本得以公平分配。

城市生活污水的管理绩效评估即考核这三个环节目标的实现程度、所付出的社会成本及管理过程中的公平性和可持续性。

本文只研究污水排放后被收集进入污水处理厂并经过处理后排放入天然水体的环节，暂不涉及供水环节。

(二)城市生活污水管理绩效评估指标体系设计

1.设计原则

指标体系的设计需要覆盖城市污水处理的主要特征，体现评估的主要目标。指标体系不应是单个指标的延伸，或是数个独立指标的简单迭加，而应是兼有描述、解释、评价和决策等功能的有机体系［17］。除了客观性、系统性、全面性、科学性、可比性等一般原则外［18－19］，城市污水管理绩效评估指标体系设计重点需突出下列原则:

(1)数据的可得性

本研究主要基于《中国统计年鉴》、《中国城市建设统计年鉴》、《中国环境统计年鉴》，以及各地级市相关统计年鉴等国家和地方权威部门公布的数据进行分析。尽可能利用现有统计数据和容易搜集到的数据，强调评估指标和数据的合法性和可得性。

(2)突出指标的管理意义

指标涵盖城市污水管理相关的所有重点领域，着重体现管理绩效的含义。注重指标在城市间的可比性，力求通过绩效标杆的建立，实现管理绩效的改善。同时注重该指标体系应具备较强的可操作性。

2.城市污水管理绩效评估指标体系框架设计

基于城市污水管理的目标，将评估内容界定为污水的收集、处理和排放环节的效果、效率、公平性和可持续性的评估。将评估内容进一步细化为具体的评估指标，作为衡量城市污水管理绩效水平的结果标志性指标。基础指标属于过程性指标，基础指标的确定基于对具体评估指标的界定，根据与评估指标间的因果关系，使用已有统计数据，或新建指标。基础指标是评估指标的进一步分解，既是评估指标的影响因子，也是评估指标的来源和基础数据。下表列出了核心的评估指标和主要的基础指标。

表1 城市污水管理绩效评估指标体系框架

目前城市生活污水管理绩效的评估尚不完整，也缺乏系统性，许多指标的界定和评估尚存在缺陷。根据本文确定的评估指标体系，下文中选取目前在内容界定和计算上存在问题、且对该评估有重要意义的几项指标作着重分析。

(三)城市生活污水排放和收集绩效评估方法

“城市生活污水集中处理率”是评估城市生活污水排放和收集的核心指标。它指经过城市污水处理厂二级或二级以上处理且达到排放标准的污水量占城市生活污水排放总量的百分比。国家在各级规划中对此均有明确的要求。

本文认为采用“服务人口覆盖率估算法”计算城市生活污水集中处理率更符合实际情况。

假定在一个地区人均排放基本上差距不大，则:

城市生活污水集中处理率①该比率并不等同于管网覆盖率，应是有管网覆盖且可以进入污水处理厂的污水比率。=(生活污水处理量/生活污水排放量)×100%=［(污水处理厂服务人口×人均污水处理量)/(城市总人口×人均污水排放量)］×100%

假设进入污水处理厂的污水都可以得到处置，即:

人均污水处理量≈人均污水排放量，则:

城市生活污水集中处理率=(污水处理厂服务人口/城市总人口)×100%

其中服务人口可以通过对城市各街道办事处或对居民小区的实地调查得知。或者可以通过对城市污水处理厂的入口主要污染物总量(如COD)扣除工业排入污染物总量后，根据人均COD的年均排放量估算实际服务人口。

目前普遍采用的“排放系数估算法”以人均年污水排放量作为评估系数估算整个城市的生活污水年排放量，然后再估算污水集中处理率。但对于如何确定排放系数并没有可靠的依据，而且由于外部性的存在，地方政府会倾向于采用较小的排放系数，或减少统计的人口，从而核算出较高的污水集中处理率。“服务人口覆盖率估算法”则不需要获取具体的污水排放量和处理量数据，解决了排放数据难以核查而导致计算结果偏差较大的问题。

(四)城市生活污水管理效果评估方法

1.排放达标情况

连续达标排放是城市生活污水管理的最重要目标。排污许可证制度是对污水处理厂连续达标情况进行核查的主要手段，是污染源排放管理的基础制度，将排放标准以及排污者应执行的各项法律、法规等要求具体化，有针对性地明确在每个排污者的排污许可证上。城市污水处理效果的各项评价指标都将在排污许可证中有明确的规定，污水处理厂是否严格遵守了排污许可证的要求，是评估城市污水处理绩效的直接依据。

2.污染物去除效率

去除污染物是污水处理厂的主要工作，对污水处理绩效的评估不仅要考虑出水的达标情况，也要对污染物的去除效率做明确的规定，如规定污水处理厂的污染物去除效率必须达到85%以上。

污染物的去除率=(入水浓度－出水浓度)/入水浓度 ×100%

(五)城市污水管理效率评估方法

主要表现为对污水处理成本的界定和评估。排污管道和泵站建设一般由地方政府建设部门负责，与污水处理厂属于可以分开结算的部分，在环境管理中的意义也不同，因此本文不涉及此项内容。

1.城市污水处理运营成本评估方法

(1)基于技术角度的污水处理成本

从技术角度看，城市污水处理成本包括污水达标处理的能源消耗、设备维修、人员工资、管理费、药剂费及与污水处理厂(或处理装置)运行有关的其它费用等。基于技术角度的污水处理成本往往表现得过于微观，极易受到许多客观因素的影响，如人员工资变化、药剂和能源价格的变化等。过于细致的计算往往难以进行，而且难以比较。也无法作为行业定价的单一依据。另一方面，如果城市污水处理没有实行市场化运营，则基本属于自然垄断型行业，技术成本只能被视为一种非市场的价格，或称为垄断价格。难以通过市场竞争实现资源的最优配置，易造成成本高估。因此，技术成本可以作为污水处理厂建设招标的参考信息，但不宜作为城市污水处理效率评估的依据，也不能作为城市污水处理的资金投入估算的依据。

(2)城市生活污水处理的社会协议成本

也可称为政府和污水处理厂间的合同成本或支付成本，表示政府部门对每单位污水处理所支付的价格。目前中国污水处理厂的性质包括事业单位、国企和私营。不同性质的处理厂财务结算的方式也不同。私营企业由于和政府间有明确的协议，因此协议成本可直接获得。协议成本无法直接获得时，可以通过(年实际支付费用/年污水处理总量)来估算。

理论上只要企业达到了规定的要求，即保证污水处理厂365天运营、出水100%达到排放标准、在设计处理能力内对进入污水处理厂的全部污水进行处理。这个协议价格就可以被接受为该城市的污水处理实际成本。在引入市场机制后，这个价格包括了企业的正常收益和机会成本。是相关企业愿意进入经营的最低价格，可以通过招标形成，是社会为污水处理应付出的最低成本。但由于该成本仅是对水量的定价，是在假定企业正常运行、达标排放下的支付价格，因此并不与处理厂的管理绩效直接相关。

(3)城市生活污水主要污染物的削减成本

指污水处理厂去除主要污染物的全成本，计算方法为:

城市污水主要污染物的去除成本=年实际运营成本/年污染物去除总量

由于污水处理厂本身没有直接向排水居民收取污水处理费的权力，而是由政府代收然后再拨付给污水处理厂。因此将政府在一定时期内支付给污水处理厂的资金作为污水处理厂年实际运营成本。污染物的去除总量指的是城市生活污水中所有主要的污染物。COD是城市生活污水去除的主要污染物，相对于其它污染物所占的成本比例较大，在数据获取不完整或需简化计算的情况下，COD的去除成本可以近似地替代总成本，如需加入其它污染物，可以乘以一定的技术系数。

该成本不仅包括了技术成本，还包括了处理厂运行率、出水达标率、负荷率等管理因素。中国目前各污水处理厂去除污染物的流程和技术虽然有所差别，但对实际处理成本的影响并不大。而且由于市场规律，污水处理厂的经营者会倾向于采用成本较低的技术，因此认为可以忽略技术导致的成本差异，影响该成本的因素主要应是处理厂的排放达标情况和管理效率，这也正是我们需要评估的内容。以政府实际拨付资金作为成本估算的基础而不讨论单项支出，也正是将所有已知和未知的因素全部纳入成本内。该指标反映了不同污水处理厂的管理效率，适合作为评估城市污水处理绩效的主要依据，并具有可比性。

2.污水处理厂建设成本评估方法

指相对于日污水处理量的处理厂单位建设成本(或称吨水建设成本)。目前的计算方法考虑的是污水处理厂的日设计污水处理量，即:处理厂吨水建设成本=建设总成本/(日设计污水处理量×365日×30年)。据此计算出的单位建设成本是污水处理厂建设的工程成本，是工程设计时的依据，不具有管理意义。污水处理厂的运行期限一般是30年，如果负荷率较低，闲置的处理能力等于是对有限公共资源的浪费。因此评估污水处理厂的建设成本，应该将运行负荷率考虑进去，即采用日实际污水处理量。计算方法为:

处理厂吨水建设成本=建设总成本/(日实际污水处理量×365日×30年)

如果污水处理厂运行负荷率过低，必然造成单位建设成本较高。

(六)城市污水管理公平性评估

指收取的污水处理费占建设、运营成本的比率。

城市居民依法纳税后应享有生活污水处理服务的权利，污水处理费随水费征收，不应以弥补污水处理成本为目标，而应以激励居民持续减少新鲜用水量，减少污水排放为目标。污水处理费征收标准作为水价的一部分，应反映一个城市的用水效率。即假定所有城市居民收入水平相当，一个城市的居民日污水排放量越高，则污水处理费标准也应越高，但理论上不应大于污水处理的社会协议成本，也即收取的居民污水处理费总额不应高于政府实际支付给污水处理厂的费用。污水处理费标准本身在不同城市间不具有可比性，也不能直接和污水处理成本进行比较。污水处理费对处理厂运营成本的补偿率计算公式为:

收取的污水处理费占建设、运营成本的比率=［年污水处理费总额/(年建设成本分摊+年运营成本)］×100%

三、城市生活污水绩效评估案例

(一)基本情况

本案例主要为验证和实践本研究提出的城市污水管理绩效评估方法。所用二手数据主要来源于H省公布的2009年相关统计数据，包括统计年鉴、城市年鉴、各种规划文件等。一手数据来源于作者在H省的调研、访谈和问卷获得的数据。

全省共有13个市级城市和1个自治区。2009年全省人口6900万，其中城镇人口约为3000万。GDP为6990.86亿元，城市人均可支配收入为1.5万元，财政收入为845亿元。80座城镇污水处理厂的日处理能力为535万吨。

当年全省城市人均生活用水234.53升，高于城市居民用水定额每人每天160升的标准，也高于全国平均水平。城市地下管网漏失率是15%，远高于国家的标准8%。城市生活用水还存在很大的节省空间。全省共有污水处理厂26座，年污水产生总量为148497万吨，污水处理量为77296万吨，污水集中处理率为52%①由于无法获得各市所有污水处理厂的连续监测数据，也没有获得进一步的资料将排入的工业污水量扣除，因此无法估算各市的生活污水集中处理率，在这里仍使用了H省2009年的统计年鉴中的数据。。即将近一半的污水没有得到处理就直接排放了。

本案例调查了省内的8个生活污水处理厂。建设总投资为10.7亿，资金全部由地方财政负责，其中获得的外国政府贷款也均由地方财政负责偿还。收取的居民污水处理费平均为0.74元/吨。

(二)城市污水处理厂建设成本

污水处理厂工程吨水建设成本差别不大。由于负荷率普遍偏低，平均只有64.8%，导致实际的吨水建设成本明显高于工程吨水建设成本。其中第6个污水处理厂负荷率最低，为40.3%，其实际建设成本远远高于工程建设成本。

(三)污水处理厂的排放达标情况

污水处理厂均没有完整的监测方案，只有一个厂可以提供连续监测数据。当地环境保护部门对污水处理厂也并没有规范的监督性监测方案和执法文件。除一个民营的污水处理厂由于出水超标受到过环保部门的处罚，其余几家污水处理厂均没有受到过环保部门的处罚。污水处理厂报告的COD出水达标率平均为98%以上，但通过对邻近居民的访谈得知，处理厂排污口下游有水质突然恶化的情况。因此98%的达标率尚有待核查。

(四)城市污水处理厂运营成本

表2 污水处理厂的建设规模及建设成本

表3 污水处理厂2009年的运营成本计算结果

图1 污水处理的社会协议成本

图2 城市污水处理厂单位COD减排成本(含建设成本)

8个城市污水处理厂的社会协议成本均值为0.62元/吨。去掉偏离程度较大的第五个点，均值为0.43元/吨。

污水处理厂理论上的技术成本应基本一致，但计算出的COD削减成本存在很大的差异，主要原因是各个污水处理厂在运行率、达标率和负荷率等方面的差异。

图3 城市污水处理厂单位COD减排成本(不含建设成本)

(五)城市生活污水处理实际运营资金需求估算

使用8个污水处理厂社会协议成本的均值(0.43元/吨)对城市污水处理的年运营资金需求进行估算，假设城市生活污水100%得到了收集及处理，则该省2009年的年运营资金需求为10.9亿元。但当年省实际城市污水集中处理率只达到33.2%，则2009年城市生活污水处理运营资金实际需求为3.62亿元。

调查中还发现，没有进行雨污分流的城市，污水处理厂的日平均入水量要大于城市居民的污水产生量。如C市没有实施雨污分流，2009年处理厂的日处理污水量为13.24万吨，而当年城市居民的日平均用水总量为13.8万吨，按80%的系数计算出的日污水产生量为11.04万吨。实施了雨污分流的L市，2009年污水处理厂的日平均处理污水量为3.4万吨，当年城市居民日平均污水产生总量为3.2万吨，基本和污水处理厂的入水量相等。计算出的C市的COD减排成本为0.41元/吨，高于L市的0.29元/吨。未实施雨污分流应是导致污水处理厂处理成本提高的原因之一。

(六)收取的污水处理费占建设、运营成本的比率

按照2009年全省城市居民污水处理收费平均标准(0.74元/吨)，实际收取的居民污水处理费总额为12.96亿元。与估算出的污水处理资金进行比较发现，当年实际多收取了居民污水处理费9.34亿元，收取的是实际花费的3.58倍。收取的污水处理费占建设、运营成本的比率为172%。即使将城镇居民排放的生活污水全部收集处理，即污水集中处理率达到100%，仍多收取了2.06亿元，占实际所需资金的19%。

(七)城市生活污水管理绩效评估结论

1.城市污水收集处理效率不高

由于该省大部分城市未实施雨污分流，污水处理厂入口浓度偏低，以及较低的污水处理厂负荷率(根据收集的该省污水处理厂数据，负荷率平均为64.81%，最低的仅为40%)，导致污水处理厂实际运行成本较高。提高有效管网覆盖率，实施雨污分流可以提高负荷率、降低污水处理成本、也减少建设污水处理厂的高额资金投入。

2.污水处理厂的设计和建设缺少评估，达标排放缺乏依据

对于污水处理厂的超规模设计造成的普遍运行负荷率较低，基本没有部门进行过核查和问责。污水处理厂提供的达标率均较高，但对于是否做到了连续达标排放，均未能提供可靠的证明资料。环境监管部门对污水处理厂基本没有有效的监管手段。

3.收费标准实际上不低

2009年全省收取的居民污水处理费已远远超出实际花费的成本，收取的是实际花费的3.58倍。收费标准偏高，污水处理的社会公平性较差。

四、结论和建议

(一)以污水处理厂服务人口估算城市污水集中处理率

目前我国大部分城市估算的污水集中处理率缺乏依据，估计方法易导致偏差，污水处理效率偏低，实际成本偏高。应改变目前的计算方法，以“服务人口覆盖率估算法”作为城市污水集中处理率的计算方法。

(二)将达标排放作为城市污水处理厂管理的首要目标

建议尽快实施规范的排污许可证制度，将污水处理厂达标排放所应遵循的所有要求，包括执行的排放标准、排放监测方案、达标的判别标准、排污口设置管理等各项制度要求以及违法处罚等方面的规定明确在排污许可证中，以许可证作为对城市污水处理厂实施监管的主要手段。

(三)城市污水处理厂建设要考虑包括负荷率的建设成本

以考虑了负荷率的污水处理厂建设成本替代工程成本，从管理绩效评估的角度比较不同城市污水处理厂建设绩效，督促地方合理设计符合当地实际情况的污水处理厂，避免追求较大的处理能力而造成资源浪费。

(四)以“单位污染物的减排成本”作为评估城市污水处理绩效的主要指标

基于技术角度的污水处理成本和污水处理的社会协议成本均不适合作为评估城市污水处理绩效的依据。生活污水单位污染物的减排成本体现了由于管理效率不同产生的成本差异，适合作为评估城市污水处理绩效的主要依据，并具有可比性。在保证污水处理效果的前提下，“单位污染物减排成本”最低的企业可以成为该行业的标杆。此外，还需规定污水的处理效率需达到的水平。

(五)以行业标杆企业的社会协议成本作为城市污水处理资金投入的依据

协议成本是政府和污水处理运营单位通过协议产生的。当企业或政府觉得条件发生变化需要重新调整支付价格时，可以通过协商或重新招标来产生新的价格。这种调整机制同时也可起到通过市场竞争提高处理厂管理绩效的作用。

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