政府投资项目代建人前期代理管理成果评价及案例研究

乌云娜，黄 勇，李泽众，赵 娜

（华北电力大学 经济与管理学院，北京 102206）

一、引 言

代建项目多耗资巨大且公益性强，例如奥运场馆中的国家体育馆、国家游泳中心、城市铁道建设项目、高速公路项目及北京市回龙观医院等等，使这些项目的建设风险大，容易受到社会舆论的关注，项目实施过程中任何较大的失误都有可能带来难以挽回的损失，使项目各项目标难以按预期目的完成。项目建设结果的好坏直接影响民众对政府的信任或者企业的社会形象、直接影响社会资源调配、环境和经济发展问题。

截至2011年9月，我国34个省级行政区域中，已有31个区域不同时间、不同程度上颁布政府投资项目代建制相关法规或者制定相关建议。有些省市成立了事业性单位充当代建人，有些省市利用招标等方式选定代建人。根据各省市的代建制实施情况分析，承揽代建项目的主要是通过公开招标选定的项目管理公司，或是具有相应咨询资质的咨询类企业。不管用何种方式选定代建人，投资主体都只能对工程项目最终建设成果进行事前控制。目前投资主体对代建人的这些业务能力的评判基本限于项目后评估，没有进行动态控制，代建人管理水平和代建项目建成后最后满意度很难精确考察。

鉴于以上原因，要继续推进代建制在我国的健康发展，首先要提高承担代建管理机构也就是代建人的管理水平和服务质量，建立各机构的资质档案、管理业绩等。代建人管理成果评价体系是方法之一，它可以为投资主体选择代建人提供量化标准，将代建任务交给确实有能力、发展成熟的代建人，优化代建项目管理方法，帮助代建人根据已完成代建任务情况和委托合同要求进行动态控制，使作为建设直接管理方的代建人可以及时发现问题并迅速、有效地采取措施以修正，更有利于保证项目建设的要求，充分保证纳税人的利益，提升政府形象，节约政府投资，促使代建人提高管理水平，提高政府投资工程项目的性价比。

二、文献综述

Cox， Robert F.and Issa， Raja R.A.and Ahrens， Dar研究了在工程建设过程中关于管理效果的评价指标，包括定量和定性两类，最后通过专家调查法确定了共六项最有用的指标，采用的方法是进行数据分析、专家调查法，最后证明了定量和定性指标的非相关性[1]。Kumaraswamy，M.M.and Thorpe，A.认为在工程项目建设过程中对项目管理质量的评价不充分、没有系统化、缺乏统一的标准，造成最后评价出的结果没有可比性。通过从经验库选定合适模型、评价标准及评价指标，他建立了一套基于计算机应用技术的评估模型。在进一步的研究之后，他证明了这种方法在工程建设和工程建设管理中易于实施且更加有效[2]。Bryde，D.J.从项目管理服务的角度出发（PM）建立了一套模型来评价项目管理服务（PM）的服务质量，这套模型包括6套指标：项目管理领导者能力、项目管理人员配置、项目管理政策和战略方法、团队关系及外部资源管理、项目生命周期的管理过程、项目管理成果关键因素。作者的业绩数据来源是英国各管理服务公司。作者的思路就是：在进行项目管理工作的时候，每个团队工作的态度和行为各有不同，这些不同就会造成对管理工作质量的差别，利用这些差别、建立恰当的模型就可以对项目管理服务（PM）的成果进行评价[3]。

乌云娜在《政府投资建设项目代建制理论与实务》中系统介绍了政府投资项目的管理模式、采购模式、两阶段代建管理的内容和各省市相关管理办法等，对代建制的研究已经相当完善和全面，但没有涉及到代建制管理成果评价[4]；郑友敬在《超大型工程建设项目评价——理论方法研究》中所论述的是针对项目评价，而不是项目管理成果的评价；邵永军在《工程项目管理效果的综合评价研究》中给出了工程项目管理过程中的几大类指标，并提出了模型方法，但是文章没有形成一个完整的指标体系，评价指标的方法也过于简单，对数据处理方法减弱了其可操作性，对代建管理成果评价并不适用[5]；李彪，柴红锋在《基于改进模糊优选模型的代建单位评选》给出了一种在代建制下对代建单位进行定性与定量综合评选的方法，但这种方法不能对代建单位的管理效果和成果进行分析[6]；王艳霞在《全过程项目委托管理评价》给出了评价指标和评价方法，但是这套体系是根据PMC项目管理方式管理成果建立起来的，对代建制并不适用，只能起到有限的借鉴作用[7]。

综上，关于代建制的成果评价指标、使用模式和范围等其他问题的研究比较多，本文重点研究代建人前期代理管理成果，构建了前期代理评价体系，动态和静态相结合地评价前期代理管理成果。

三、代建人管理成果评价指标体系设计思路

（一）指标体系的特征

（1）分两阶段指标进行代建人管理成果评价。代建管理区别于通常意义上的项目管理，因为代建人不仅仅是作为第三人对建设项目进行管理，而且是以投资主体的职责和地位对项目的整个建设过程、或者建设过程的某一阶段工作内容进行管理。项目前期代理的管理内容和中期代建阶段管理内容的侧重点有很大差距，对投资的影响程度不同，管理方法不同，代建人具体执行管理任务的人员组成结构也不同、专业工程师的水平要求不一样。所以，根据两个阶段不同特点需要建立不同的评价指标体系，旨在增强评价体系的适用性、评价结果更有参考价值。

本指标体系既适用于全过程代建管理方式下的管理成果评价，也适用于两阶段代建管理方式下的管理成果评价，既适用于每一阶段工作完成后代建人对自身管理工作的内部评价，又适用于代建人管理任务完成后，会同项目利益相关方共同进行评价，动态与静态结合地反映代建人管理水平与工作完成情况。投资主体还可以根据各项目管理公司的代建管理业绩成果评分来选择优秀的单位作为代建人。

（2）指标细化程度以评价标准明确度为参考。一般来说，综合指标能综合反映出各方面主要内容，它是指标体系的主体，需要采用单项指标来加以补充，以全面反映问题。指标层次受指标的评价标准是否可以满足评价要求的影响。若指标涉及面广，则分解对应工作内容，建立下一层次指标。本文提出的两套指标体系均分为四个层次，第一层由四个综合指标构成，每个综合指标又由多个单项多级指标组成，以便全面考察代建人的整体管理水平。

每个指标都有相应的评价标准，指标向下一级指标细化的程度，以评价标准的明确度为参考。虽然指标越细化，对指标的评价可能就越精确、越简单易懂，但过分细化指标会影响到整个评价系统的可操作性，加大评价的资金成本和时间成本。

（3）动态控制指标的设计与静态指标相结合。项目管理是一个不断变化的过程，事前制定的管理计划会随着项目的变化而变化，对代建人的管理进行评价的目的是为了反映项目管理的实际状态。因此，除了制订能够反映某一时期实际管理水平的静态指标外，还需要采用动态指标加以补充。动态指标是用来在代建人的管理过程中任何阶段对代建管理工作的质量进行控制效果考核的要素，利用动态指标可以分析目前的管理成果和工程进展对下一道工序及整个项目产生的影响，并根据这些分析结果预测未来的工作侧重点和工作内容，对可能出现的风险和问题及时采取相应预防措施，不断优化管理[8]。代建人管理动态控制流程见图1。

图1 动态控制流程图

（4）定性指标与定量指标互相补充。定量指标可以对管理的实施状况进行量化考核，评价客观、准确、可信度高，本文在对代建管理成果考核指标中设立了21个定量指标，但由于管理系统自身的复杂性，有些指标很难定量表达，只有借助于定性分析。

（二）管理成果评价指标体系的建立原则

评价标准的制定一是参考《工程咨询成果质量评价办法》[8]，二是根据ISO和FIDIC对服务成果质量目标一般要求，参照《全国建设工程优秀项目管理成果评价试行办法》[9]中制定的全国建设工程优秀项目管理成果评价标准、《建设工程项目管理规范》[10]、《中国工程咨询业质量管理导则》[11]及项目管理著作[12-13]、代建制著作[14]，及其它参考文献[15-17]，结合代建管理的特点、贯彻ISO质量管理体系的重要内容，制定评价标准。指标体系的构建要根据以下几个原则：

（1）指标体系框架结构清晰。指标不冗余、具有通用性，用词简单。

（2）符合客观性、公平性、经济性。即评价指标体系必须能客观地评价代建人的管理水平；评价工作的时间成本与资金成本达到业内可接受水平。

（3）评价标准明确。标准明确才能评价出成果质量，才能保证该评价体系的质量导向性。

（4）可操作性。实际应用中该指标体系应具有足够的灵活性，少量缺项不影响成果评定，评价过程简单，使不理解指标体系建立过程的人员可以操作和使用。

（5）得到专家认可。指标建立应该得到该领域大部分被调查专家认可，具有实际意义。

（三）管理成果评价指标体系建立操作方法

根据项目前期代理和中期代建两阶段的工作特点，首先应初拟了关于前期代理和中期代建的两套指标体系，并建立相关指标评价标准。将这些内容整理成问卷形式，采用德尔菲方法对专家意见进行调研。本文建立的具体规则是：

（1）要求专家根据建立好的评价指标体系进行重要性打分（满分10分）。

（2）对于某些指标，专家如果认为没有必要，打零分。

（3）如果专家认为本体系缺失某些重要指标，要求专家提出，并给出其重要性。

（4）将专家意见进行回收，将结果汇总整理并重新反馈给专家，让专家根据汇总结果重新考虑重要性打分，同时调查增删指标的专家认可情况。

（5）利用熵理论对经调研后得出的指标进行信息量的筛选。

四、前期代理管理成果评价指标体系建立

代建制可分为两阶段代建和全过程代建两种形式，代建人接受投资人/投资主体的委托，工作内容可以从项目的投资机会研究开始，对整个项目进行管理，包括：编制项目建议书、可行性研究报告、实施阶段至竣工阶段的管理内容。

本文重点研究代建人前期代理管理成果，确定前期代理指标，建立代建人前期代理管理成果评价模型，定性与定量相结合，对影响代建人管理成果的各种因素和指标分层细化，使得评价结果更具客观性、科学性。

（一）前期代建管理定义

建设项目前期工作包括项目建议书、可行性研究报告、初步设计文件的编制、申报、评估及审批，以及提出开工报告、列入年度计划、完成施工图设计、进行建设准备等。前期代建管理就是待编制的项目建议书批准后，由代建人根据项目建议书组织编制项目可行性研究报告；组织工程勘察、设计等招标活动；组织开展项目初步设计编制和报批工作；协助使用人办理用地、拆迁等审批手续；接受使用单位委托，办理计划、规划、环保、消防、林业、地震、人防、园林、用电及市政公用设施用户使用等报批手续；按合同约定，向使用人移交项目前期工作的有关手续和资料以及项目建设的其他前期工作。

做好项目前期工作，可提高项目建设的成功率，缓解项目建设用地紧张问题，有利于项目早上马及争取国家资金和商业银行贷款支持。代建人的协调中心位置，见图2。

图2 代建单位管理协调关系

代建前期工作由此可分为两个阶段：项目的决策阶段、设计与施工准备阶段。其中包含在两阶段中一个重要的内容还有市政、前期各项手续的办理，各项审批结果，协助搬迁安置等，此项工作在前期各个阶段工作中交叉进行。

（二）项目前期工作内容

1.决策阶段

工程项目管理主要可以分为投资主体方的项目管理、设计方的项目管理、施工方的项目管理和监理方的项目管理等，代建人的项目管理是代投资主体管理，可以归为投资主体方的项目管理[18]。在项目决策阶段当中，投资主体，也就是项目委托人，会委托代建人承担具体阶段的工作内容，如图3。

图3 项目决策阶段代建人管理工作内容流程图

（1）编制项目建议书阶段。代建人介入项目的时间在不同的省市有不同的规定，例如：北京市相关法律文件规定在项目有了建设意向之后即可招标选定代建人参与整个项目前期的管理工作，《广州市政府投资建设项目代建制管理试行办法》规定前期代建单位招标在投资主体编制项目建议书之后，继而签订代建合同，由代建单位编制项目可行性研究报告，项目正式立项。我国选定代建人的方式主要有由政府成立的专门代建机构作为代建人和投资主体通过公开招标的方式选定资质合格的单位作为代建人两种。代建方式不影响此阶段的工作内容和对代建人前期代理阶段管理成果的评价。

（2）可行性研究阶段。可行性研究的目的在于为项目提供基本资料，为投资决策部门和决策者在项目是否值得投资及如何进行投资的决策方面提供科学的依据[19]。对可行性研究阶段进行评价的作用在于：它是项目投资决策的依据，是资金来源的依据。更是同有关部门、企业签订合同的依据，是作为初步设计、施工准备的依据，是代建人向当地政府及环保部门申请建设施工的依据，更是代建人组织管理工作的依据。

2.设计阶段及施工准备

代建人对设计阶段的管理涵盖方案设计、初步设计和施工图设计三个阶段的设计管理。代建人可以依据工程建设项目的不同特点，实行勘察设计一次性总体招标，也可以在保证项目完整性、连续性的前提下，按照技术要求实行分段或分项招标。代建单位根据招标项目的特点和需要编制招标文件。设计阶段中，代建人要选择勘查设计院进行详细勘查工作，提供详勘报告，与勘查设计单位、签订勘察设计合同，监督管理合同的实施，审核设计概算、协助投资主体审查施工图设计与施工预算，组织施工招标，协助投资主体与中标单位签订施工承包合同等；施工准备的管理内容包括：搬迁安置，对施工总承包单位的招标，施工总承包合同准备、谈判、签订，开工许可证办理及相关协调，市政建设及配套工程准备，施工监理招标准备，施工准备期各项协调，项目采购等工作内容。施工准备的工作重点是：制定项目招标工作计划，编制施工监理和施工总包招标文件，调查施工现场及周围环境，“三通一平”落实，设计交底，审批施工组织设计和施工方案，监理交底。

3.审批过程

代建人组织好项目的报建工作，是代建人履行前期代理的重要环节。管理工作包括：政府各职能部门取得的审批成果，如从发展改革委员会取得的审批成果、从国土资源和房屋管理局取得的审批成果、从市政管理委员会取得的审批成果、从城乡建设委员会取得的审批成果等。

（三）前期代理管理成果评价指标

经统计与处理，前期代理阶段各指标如表1所示。

表1 前期代理评价指标体系及其权重

续表1

五、代建人前期代理管理成果评价模型

（一）评价指标权重的确定

借助层次分析法（AHP）来求得各指标权重，具体计算方法如下：

（1）建立代建人管理成果指标层次结构。

（2）运用两两比较法构建比较判断矩阵。

（二）模糊关系矩阵R的建立

在构造了等级模糊子集后，要逐个对被评事物从每个因素ui(i=1,2,…,p)上进行量化，即确定从单因素来看被评事物对等级模糊子集的隶属度(R|ui)，进而得到模糊关系矩阵：

矩阵R中第i行第j列元素rij，表示某个被评事物从因素ui来看对vj等级模糊子集的隶属度。

图4 AHP法系统层次结构示意图

（三）本指标评价体系专家打分方法

请专家对比本文提出的各项定性指标及其评价标准后给出了各项指标的分值，每位专家对每个指标按照百分制进行打分，每项指标的得分过程如下：Si为每一项指标，各指标均列出方法为：列出第四级指标；列出第三级指标，有四级指标的第三级指标不列；列出第二级指标，有第三级指标的第二级指标不列。

各指标的最终得分是：xij=(A+4m+B)/6，其中，m为所有专家对某一评价指标的打分的平均值；A为低于m的平均值；B为高于m的平均值。

根据模糊关系矩阵和上节确定的权重，利用多层次模糊评价模型由第四层指标开始由下向上计算相应指标分值及最后的总分。

（四） 定性指标的隶属函数确定

定性指标级别划分与隶属函数见表2、表3。

表2 定性指标的级别划分

表3定性指标的隶属函数

（五）模糊综合评判方法

利用合适的算子将权重与各被评事物的R进行合成，得到各被评事物的模糊综合评价结果向量B。即：

其中，bj是由A与R的第j列运算得到的，它表示被评事物从整体上看对vj等级模糊子集的隶属程度。

六、管理成果评价模型案例

（一）北京工人体育场馆结构加固及改造工程

1.背景介绍

（1）项目概况。北京工人体育场（2008奥运场馆）坐落在北京市朝阳区工人体育场北路，项目委托人是北京市“2008”工程建设指挥部办公室，使用人是北京市职工体育服务中心，代建人是北京某代建管理公司。原有场馆建筑物结构加固、改造及局部拆迁、新建和室外配套与环境工程，体育馆约4.73万平方米，体育场约8万平方米，总投资2.5亿人民币其中体育馆约1.5亿人民币，体育场约1亿人民币。

（2）项目建设设计基本概况。设计改扩建目标：工人体育场满足2008年奥运会足球比赛使用要求，届时观众座席为60000个，全部为永久性座席；工人体育馆满足2008年奥运会拳击比赛使用要求，届时观众座席为13000个。

2.综合评价

将项目的资料提供给专家，开始对各级指标进行评价，得出各综合数据见表4。

从前期代理的计算结果来看，北京某代建管理公司对建设项目前期代理的管理是成功的，管理评价值隶属于优秀的隶属度是0.959，最后得分是94.59分。代建人对前期代理管理是很成功的。

（二）北京地坛医院迁建工程项目

1.背景资料

（1）项目概况。北京市朝阳区北皋，机场高速路以北、京顺路以东，北临东营路，南临国门北路，西临东郊农场，南面紧靠和平医院。总建筑面积72000平方米，用地面积89670.7平方米，建设用地面积73470.5平方米，代征道路用地16200平方米、总占地面积约89670平方米。

（2）项目建设设计基本概况。新建医院遵照《中华人民共和国传染病传染病防治法》、国务院《突发公共卫生事件应急条例》以及建设部、卫生部近期发布的有关文件作为新建医院的建设指导原则，在整体布局上严格按照新传染病划区、划线、隔离的原则设计，在建筑功能上充分体现传染病救治和在突发公共卫生事件中进行大量传染病病人的救治的功能。设计床位600张，其中呼吸道病床、消化道病床各240张，其他类型传染病床120张。

2.综合评价

根据本文的评价体系，对该项目的前期代理阶段代建人管理效果进行评价，主要综合数据见表4。

表4 综合评价数据

从表4中可以看出，代建人对前期代理阶段的管理效果很不理想，只有68.14分。基于本评价体系，具体原因在于在实施管理过程中，协调不利，组织机构运行能力较差、项目管理能力不足等方面，那么我们可以在项目后期代建实施过程当中调整管理思路，帮助代建人进行动态管理，及时找出问题所在，有效地提高管理质量和服务效果，这都与实际情况相符。

（三）案例总结

根据以上二个案例可以看出，二个项目的前期评价值是有差别的。通过数值对比分析可以找出代建人在管理上存在的具体问题。如对北京工人体育场、体育馆结构加固及改造工程来说，代建人前期代理的管理非常成功；在北京地坛医院迁建工程项目的前期代理中，代建人对前期代理阶段的管理效果很不理想，我们可以采用动态评价控制，及时地调整工作组织状态，解决问题，最后能够很好地完成了下一步的工作。

二个案例的计算结果可证明该评价指标与评价模型具有可操作性。定性指标分值由参与该项目的各相关方的专家与管理人员给出，所以评价结果能够客观反映代建人在本项目的管理水平。

七、结 论

本文基于代建制前期代理和中期代建两阶段划分的理念，分解前期代理的工作内容，将影响代建人前期代理管理成果的关键要素作为指标，构建了前期代理阶段代建人管理成果评价指标体系。该体系能够克服单纯由主观判断确定指标权重的不足，使得对代建人管理成果评价的过程更加科学合理和可定量研究。本文利用模糊数学的方法建立了代建人前期代理管理成果的模糊综合评价模型，对其进行了评价，从而能够有效地掌握代建人前期管理状况。其中，定量指标所占比例相比以往其他类型的管理成果评价体系增大，多数指标是首次提出；定性指标进行量化处理，使得评价结果更能接近真实的判断，更加科学有效地动态指导代建人管理方向，找到出现问题的原因，及时纠错补救。

本论文选取了北京市二个典型政府投资代建项目作为案例。利用本评价体系，对北京工人体育场馆结构加固及改造工程，北京地坛医院迁建工程项目两个代建项目进行代建人管理成果评估，目的是评价代建人在前期代理管理过程中的管理效果。根据评价结果，找到了北京地坛医院迁建工程项目前期管理效果不理想的原因，帮助代建人找到了管理能力的弱项，帮助代建人找到了管理能力的提升空间。案例证明评价指标与评价模型具有可操作性。

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