我国基本公共服务与经济发展的关系分析

方 茜

（1.北京交通大学 中国产业安全研究中心，北京 100044；2.四川省社会科学院 管理学所，四川 成都 610071）

在我国，不容忽视的一个现象是，公共服务在国家层面的快热与区域层面的慢热形成了较大反差。说实话，现有研究对公共服务与国家发展的讨论较为透彻，坚定了中央推行公共服务之决心，却不足以激发地方基层管理者推动公共服务的热情。究其缘由有二：一是分饼问题。就一个地区而言，政府是基本公共服务的主要供应者，实施基本公共服务均等化战略需要大量的财政收入，必然导致生产性公共支出的减少，对区域经济产生影响。抓公共服务还是抓经济面临两难冲突。二是偏好问题。一部分人认为，公共服务与经济是两条完全不同的路径，在发展中要“有舍才有得”。就个人仕途而言，发展经济更容易出成绩，促进个体效用更优。就国家进步来看，推进公共服务是大势所趋，是区域稳定、持续发展的必然选择。麻烦的是，一旦将“取舍谁”与“谁取舍”两个问题联合思考，其中的纠结则不言而喻。发展基本公共服务与发展经济果真势不两立，存在此消彼长的关系吗？抑或存在一致的可能，拥有共赢的空间？

一、现实与理论的思考

（一）要增长还是要发展

发展是一个多维的过程，既包括加速经济增长、降低不平等和根除贫困等诸多方面，也包括社会结构、大众心态和国家制度等方面的变迁[1]。故而，经济增长与经济发展是两个不同的概念，是包含与被包含的关系。经济发展是国民经济由低水平向高水平演进的过程，也是一个伴随收入、制度、产业、贸易、消费、科技教育等多方面协调发展的过程[2]。简单地说，“经济发展=经济增长+……”。

改革开放30余年我国政府围绕经济增长这个指标运作得风生水起。然而，高速增长的经济并不意味着发展状况良好。中国发展研究基金会副秘书长汤敏认为：“我国经济增长过程中出现了一些问题，最大的问题是收入分配不公。经济增长了，但并不是所有人都能受益，有的人受益多，有的人受益少，特别是贫困人口受益更少。”[3]

眼下，我国政府已充分认识到“唯经济增长”带来的诸多发展障碍，更多地思考发展质量的问题。而胡锦涛总书记在“第五届亚太经合组织人力资源开发部长级会议”中提到的“包容性增长”概念，既表现出国家对纯经济增长的担忧，又代表了国家开始向社会等多个领域要发展的决心，基本明确了我国经济的未来走向，即发展应兼顾速度与质量，应考虑民生与民计。

（二）基本公共服务作用经济的路径

从理论上看，基本公共服务通过不同要素直接或间接地作用经济增长与经济发展，对其产生影响（见图1）。基本公共服务影响经济增长的路径有：作用投资、消费、资源利用率；减小公共风险，降低分工成本，提高劳动者劳动生产率；促进统一市场的形成，优化资源配置，推动要素流动。基本公共服务影响经济发展的路径有：提升效率，促进公平，增进社会福利；减小公共风险，降低分工成本，提升个体可行能力；统一市场形成，消除区域发展阻碍，减小区域发展差距。

逻辑上，经济增长、经济发展与基本公共服务之间存在这样一条主线，即经济增长促进经济发展，经济发展推动基本公共服务，基本公共服务带动经济增长（图1）。需注意的是，这条主线并非单向，而是循环的。因此，基本公共服务对经济的影响不会呈现简单的线性，而是以非线性和时间滞后为特征，不易观察与感知。与此同时，基本公共服务均等化的程度主要取决于两个变量：一是经济发展能力（决定财政汲入水平），二是公共服务供给能力[4]。而这两个变量又受到基本公共服务与经济系统中的多数变量直接或间接的影响。由于基本公共服务均等化政策的实施与效果达成之间存在较大时间差，追求短期政绩的地方官员从自身发展考虑，更愿意将地方财力与个人精力投入在经济增长上，对推进基本公共服务积极性不足的原因亦在于此。

图1 基本公共服务与经济系统动力学反馈环路

二、我国基本公共服务近年发展趋势

我国对基本公共服务的关注始于2005年，因此对2005年及以后各年度基本公共服务的讨论至关重要。笔者利用基准评估法（Benchmarking）①，从基础教育、医疗卫生、社会保障、基础设施、公共安全、公共文化、环境保护、就业服务8个类别，共48个指标，分析得到我国基本公共服务近年的发展情况。

2005-2010年，我国基本公共服务水平呈逐年增长趋势，各类基本公共服务的水平都有不同程度的增长。相比而言，社会保障增长最快（年均增长率14.84%），其次为公共安全（12.18%）、公共文化（6.34%）、医疗卫生（年均增长率5.65%）和环境保护（年均增长率3.54%）；基础教育（年均增长率2.93%）和基础设施（年均增长率2.41%）发展平稳；就业服务发展缓慢（年均增长率0.18%）。

尽管2005-2010年，我国各地区基本公共服务都取得了一定程度的改善，但基本公共服务的发展速度（年均增长率5.47%）远低于全国人均GDP增速（按当年价计算年均增长率16.15%）和财政收入增速（年均增长率21.30%）。从具体内容来看，社会保障、公共安全、环境保护发展迅猛，表现突出；基础教育和医疗卫生起点高，发展稳定，表现较好；就业服务起点低，发展缓慢，表现较差。可见，近年来我国对教育、卫生的持续扶持取得了卓越成效，对社会保障、公共安全和环境保护的大力推进，亦有建树。但不容乐观的是，每年庞大的新增劳动力与人力资源市场需求之间的矛盾冲突不减反增，使就业服务愈显乏力。

三、基本公共服务与经济的相关性分析

以下从经济增长与经济发展两个角度，对基本公共服务与地方经济的相关性进行分析。对经济增长使用国际、国内惯用指标“人均GDP”；对经济发展，基于分配角度的考虑，使用“城镇居民人均可支配收入”和“农村居民人均纯收入”两个指标。

（一）基本公共服务水平与经济

2000-2004年，我国基本公共服务与“人均GDP”高度相关，相关系数为0.964，统计检验的显著性水平为0.01；基本公共服务与“城镇居民可支配收入”低度相关，相关系数为0.376，统计检验的显著性水平为0.05；基本公共服务与“农村居民纯收入”中度相关，相关系数为0.522，统计检验的显著性水平为0.01②。2005-2010年，我国基本公共服务与“人均GDP”高度相关，相关系数为0.992，统计检验的显著性水平为0.01；基本公共服务与“城镇居民人均可支配收入”和“农村居民人均纯收入”亦高度相关，相关系数分别为0.991和0.989，统计检验的显著性水平为0.01。若将基本公共服务作为应变量，“人均GDP”作为自变量进行线性回归。可得，y=1.527×10-5.x+0.527（R2=0.979）。也就是说，人均GDP每增加1000元，基本公共服务水平可以提升0.01527③。综上，2000-2010年，我国基本公共服务与经济增长高相关，基本公共服务与经济发展从低相关（2000-2004年）向高相关（2005-2010年）过渡。

（二）基本公共服务均等化与经济

“变异系数”和“最大最小值之比”是衡量地区基本公共服务均等化程度的两个常用系数。变异系数、最大最小值之比越大，表示基本公共服务均等化程度越低。2000-2010年，我国31个地区基本公共服务与人均财政支出和人均GDP差距比较，见表1。

表1 2000—2010年基本公共服务与人均财政支出、人均GDP差距比较

2000-2004年，我国基本公共服务不均等程度增加（变异系数、最大最小值之比增大），与“人均财政支出”与“人均GDP”两个指标的均等化发展趋势相同，但基本公共服务的均等化程度好于这两个指标，系数明显偏小（见表1）。众所周知，经济是影响基本公共服务的重要因素。2000-2004年，在经济差距不断加大的前提下，地方基本公共服务不均等程度增加是必然的现实。从另一个角度看，“这本身也可以部分解释我国近年来地区间经济发展和居民收入的差距为什么会持续拉大。作为社会基本平等客体的基本公共服务都差距明显，又怎么能奢望其充分发挥其熨平群体差别的作用呢”。

同期，基本公共服务均等化（变异系数和最大最小值之比）与经济增长（人均GDP）的相关度分别为0.925和0.939，统计检验的显著性水平为0.05。基本公共服务均等化（变异系数）与经济发展（城镇居民可支配收入、农村居民纯收入）的相关度分别为0.920和0.918，统计检验的显著性水平为0.05；基本公共服务均等化（最大最小值之比）与经济发展（城镇居民可支配收入、农村居民纯收入）相关度分别为0.970和0.928，统计检验的显著性水平分别为0.01和0.05。可见，基本公共服务均等化与经济增长、经济发展是高度相关的。由于变异系数越大，均等化程度越小。因此，2000-2004年，我国基本公共服务的均等化发展与经济增长、经济发展实际上是背道而驰的。

以2005年为分水岭，我国基本公共服务不均等问题逐步改善。2005-2010年，我国基本公共服务均等化程度增加（变异系数、最大最小值之比呈减小趋势），与2000-2004年形成强烈对比。需注意的是，这种改善不是单纯的，还存在波动。如2008年基本公共服务均等化系数有所抬头。与2000-2004年相同的状况是，基本公共服务均等化系数较“人均GDP”、“人均财政支出”要小，均等化程度略高。

从变异系数来看：2005-2010年，基本公共服务均等化与经济增长（人均GDP）相关度为-0.972，统计检验的显著性水平为0.01；基本公共服务均等化与经济发展（城镇居民可支配收入、农村居民纯收入）相关度分别为-0.967和-0.966，统计检验的显著性水平为0.01。基本公共服务均等化与经济增长和经济发展仍表现出高相关性。而相关系数为负可认为是，我国基本公共服务均等化与经济增长、经济发展的发展方向逐步趋于一致。从最大最小值之比来看，基本公共服务均等化与经济增长（经济发展）的相关度较小。这说明，整体均等化程度的增加并不意味着基本公共服务最好的地区与最差的地区之间差距的减小。

四、结束语

与经济增长比较，我国基本公共服务与经济发展的相关性要弱一些，2005年以前尤其如此。这个问题的发生并不意外。经济增长说明我们创造了财富，却不能说明我们是如何分配财富的。换句话说，经济增长未必带来经济发展，因此，当经济增长与基本公共服务表现出高相关性时，经济发展与基本公共服务之间表现出来的低相关或者不相关亦为可能。当然，对该问题的理解还涉及到区域发展现状及国家区域发展战略。从逻辑上看，一个地方的经济发展了，公共财力增强了，基本公共服务水平就会随之提高。其实不然。我国目前还有不少经济发达地区的基本公共服务处于较低水平。而且，即使有一个地方的基本公共服务水平增强了，也并不一定意味这个地方经济已经发展起来了。如我国西部的一些地区，基本公共服务的财力很大一部分是来自于转移支付，靠的是国家财政补贴。在这种情况下，基本公共服务与当地经济群众收入的关联性并不强。

总体而言，在我国，发展基本公共服务与发展经济并不存在此消彼长的关系。从作用机理来看，基本公共服务与经济增长、经济发展在促进社会公平、提升个体可行能力、改善经济结构等方面存在很多的交集，对我国“十二五”经济社会的发展至关重要。从发展近况来看，我国基本公共服务与经济增长同步提升，基本公共服务均等化程度随地区经济发展差距的缩小而不断增加，发展基本公共服务与发展经济并非势不两立，拥有共赢的空间。

[注 释]

①基准法又称为标杆法，本研究将所有历史最优值作为基准。

②2000-2004年的数据来源于陈昌盛和蔡跃洲老师编著的《中国政府公共服务：体制变迁与地区综合评估》中的基本公共服务综合绩效得分。2005-2010年数据作者根据《中国统计年鉴·（2006-2011）》数据计算得到.

③考虑到得到该回归系数采用的数据样本较少，数据样本为时间序列数据，可能是非平稳的，存在伪回归。因此，该结果不建议大家引用，仅作为本文阐述两者相关性使用。

[1]迈克尔·P·托达罗，斯蒂芬·C·史密斯.发展经济学[M].北京：机械工业出版社，2009.

[2]梁炜，任保平.中国经济发展阶段的评价及现阶段的特征分析[J].数量经济技术经济研究，2009，（4）：1-18.

[3]王红茹.胡锦涛首倡包容性增长或写入十二五规划[ED/OL].（2010-09-28）[2011-03-10].http：//cn.chinagate.cn/econom⁃ics/2010-09/28/content_21022389.htm.

[4]陈振明，李德国.基本公共服务均化与有效供给[J].中国行政管理，2011，（1）：47-52.