构建现代能源新体系——《能源发展“十二五”规划》解读

□文/本刊记者 张绍波

《能源发展“十二五”规划》七大重点任务： (一)加强国内资源勘探开发。安全高效开发煤炭和常规油气资源，加强页岩气和煤层气勘探开发，积极有序发展水电和风能、太阳能等可再生能源。(二)推动能源的高效清洁转化。高效清洁发展煤电，推进煤炭洗选和深加工，集约化发展炼油加工产业，有序发展天然气发电。(三)推动能源供应方式变革。大力发展分布式能源，推进智能电网建设，加强新能源汽车供能设施建设。(四)加快能源储运设施建设，提升储备应急保障能力。(五)实施能源民生工程，推进城乡能源基本公共服务均等化。(六)合理控制能源消费总量。全面推进节能提效，加强用能管理。(七)推进电力、煤炭、石油天然气等重点领域改革，理顺能源价格形成机制，鼓励民间资本进入能源领域。推动技术进步，提高科技装备水平。深化国际合作，维护能源安全。

靳洋/摄

10月24日，国务院发布的《能源发展“十二五”规划》提出，“十二五”时期，中国要加快能源生产和利用方式变革，强化节能优先战略，全面提高能源开发转化和利用效率，合理控制能源消费总量，构建安全、稳定、经济、清洁的现代能源产业体系。

解读一：加强国内资源开发，积极发展可再生能源

作为世界第一大能源生产国，中国主要依靠自身力量发展能源，能源自给率始终保持在90%左右。中国能源的发展，不仅保障了国内经济社会发展，也对维护世界能源安全做出了重大贡献。但是，中国仍将处于工业化、城镇化加快发展阶段，能源需求会继续增长，能源供应保障任务更加艰巨。能源资源禀赋不高，煤炭、石油、天然气人均拥有量较低。能源消费总量近年来增长过快，保障能源供应压力增大。一个明显的特征就是能源对外依存度上升较快，特别是石油对外依存度从本世纪初的32%上升至目前的57%。石油海上运输安全风险加大，跨境油气管道安全运行问题不容忽视。国际能源市场价格波动增加了保障国内能源供应难度。能源储备规模较小，应急能力相对较弱，能源安全形势严峻。为此，《能源发展十二五规划》提出的七大任务之一就是，“加强国内资源勘探开发。安全高效开发煤炭和常规油气资源，加强页岩气和煤层气勘探开发，积极有序发展水电和风能、太阳能等可再生能源。”完成这一战略任务，以下几个方面须重点推进：

加大常规油气资源勘探开发力度。2011年，国内原油产量稳定在2亿吨，成品油产量2.7亿吨。天然气产量快速增长，达到1031亿立方米。“十二五”期间，中国将继续实行油气并举的方针，稳定东部、加快西部、发展南方、开拓海域。推进原油增储稳产，稳步推进塔里木盆地、鄂尔多斯盆地等重点石油规模生产区勘探开发。加强老油田稳产改造，提高采收率。加快天然气发展，加大中西部地区主力气田产能建设，抓好主力气田增产，推进海上油气田勘探开发，逐步提高天然气在一次能源结构中的比重。优化炼油工业布局，建设若干大型炼化基地，形成环渤海、长三角、珠三角三大炼油集聚区，实现上下游一体化、炼油化工一体化、炼油储备一体化集约发展。

积极推进非常规油气资源开发利用。加快非常规油气资源勘探开发是增强中国能源供应保障能力的重要手段。中国将加快煤层气勘探开发，增加探明地质储量，推进沁水盆地、鄂尔多斯盆地东缘等煤层气产业化基地建设。加快页岩气勘探开发，优选一批页岩气远景区和有利目标区。加快攻克页岩气勘探开发核心技术，建立页岩气勘探开发新机制，落实产业鼓励政策，完善配套基础设施，实现到2015年全国页岩气产量达到65亿立方米的总体目标，为页岩气未来的快速发展奠定坚实的基础。同时，还要加大页岩油、油砂等非常规油气资源勘探开发力度。

积极发展水电。中国水能资源蕴藏丰富，技术可开发量5.42亿千瓦，居世界第一。按发电量计算，中国目前的水电开发程度不到30%，仍有较大的开发潜力。在做好生态环境保护、移民安置的前提下，中国将积极发展水电，把水电开发与促进当地就业和经济发展结合起来，到2015年，中国水电装机容量将达到2.9亿千瓦。

有效发展风电。“十二五”时期，中国坚持集中开发与分散发展并举，优化风电开发布局。有序推进西北、华北、东北风能资源丰富地区风电建设，加快分散风能资源的开发利用。稳步发展海上风电。完善风电设备标准和产业监测体系。鼓励风电设备企业加强关键技术研发，加快风电产业技术升级。通过加强电网建设、改进电网调度水平、提高风电设备性能、加强风电预测预报等途径，提高电力系统消纳风电的能力。到2015年，中国风电装机将突破1亿千瓦，其中海上风电装机达到500万千瓦。

积极利用太阳能。“十二五”时期，中国坚持集中开发与分布式利用相结合，推进太阳能多元化利用。到2015年，中国将建成太阳能发电装机容量2100万千瓦以上，太阳能集热面积达到4亿平方米。

曹亚兴/摄

解读二：推动能源高效清洁转化，集约化发展炼油化工产业

近年来，化石能源特别是煤炭的大规模开发利用，对生态环境造成严重影响，我国大量耕地被占用和破坏，水资源污染严重，二氧化碳、二氧化硫、氮氧化物和有害重金属排放量大，臭氧及细颗粒物(PM2.5)等污染加剧。未来相当长时期内，化石能源在中国能源结构中仍占主体地位，保护生态环境、应对气候变化的压力日益增大，迫切需要能源绿色转型。同时，能源效率有待提高。

为解决这些问题，《能源发展“十二五”规划》提出，推动能源的高效清洁转化。高效清洁发展煤电，推进煤炭洗选和深加工，集约化发展炼油加工产业，有序发展天然气发电。

从世界范围看，今后相当长时期内，煤炭、石油等化石能源仍将是能源供应的主体，中国也不例外。中国统筹化石能源开发利用与环境保护，加快建设先进生产能力，淘汰落后产能，大力推动化石能源清洁发展，保护生态环境，应对气候变化，实现节能减排。

为了安全高效开发煤炭，中国煤炭工业坚持科学布局、集约开发、安全生产、高效利用、保护环境的发展方针，按照控制东部、稳定中部、发展西部的原则，推进陕北、黄陇、神东等14个大型煤炭基地建设，实施煤炭资源整合和煤矿企业兼并重组，发展大型煤炭企业集团，优先建设大型现代化露天煤矿和特大型矿井，实施煤矿升级改造和淘汰落后产能，提高采煤机械化程度和安全生产水平，大力发展矿区循环经济，加大煤炭洗选比重，合理开发煤炭共伴生资源，按照能源密集、技术密集、资金密集、长产业链、高附加值的发展导向，有序建设煤炭深加工升级示范工程，鼓励建设低热值煤炭清洁利用和加工转化项目，加强煤炭矿区环境保护和生态建设，做好采煤沉陷区和影响区的生态综合治理、土地复垦等工作。2011年，原煤入选率已达到52%，土地复垦率40%。加快建设燃煤电厂脱硫、脱硝设施，烟气脱硫机组占全国燃煤机组的比重达到90%左右。燃煤机组除尘设施安装率和废水排放达标率达到100%。加大煤层气（煤矿瓦斯）开发利用力度，抽采量达到114亿立方米，在全球率先实施了煤层气国家排放标准。5年来，单位国内生产总值能耗下降减排二氧化碳14.6亿吨。

《能源发展“十二五”规划》还提倡“有序发展天然气发电”。这表明，天然气代替煤炭成为发电燃料更符合能源清洁化发展的趋势。我国应该加快天然气发电步伐，进一步降低对煤炭的依赖。

兆金/供图

解读三：实施能源民生工程，推进城乡服务均等化

保障和改善民生是中国能源发展的根本出发点和落脚点。中国统筹城乡能源协调发展，加强能源基础设施建设，改善广大农村和边疆少数民族地区用能条件，提高能源基本服务均等化水平，让能源发展成果更多地惠及全体人民。为此，《能源发展十二五规划》将从以下几个方面着力实施。

解决无电人口用电问题。增加财政投入，通过扩大电网覆盖面和发展分散式可再生能源，着力解决西藏、新疆、青海、云南、四川、内蒙古等省区无电人口用电问题。在无电人口集中地区，建立并完善承担社会公共服务功能的电力普遍服务体系。2015年前基本解决无电人口的用电问题。

大力推进农村能源建设。加强农村能源建设，对改善农村民生，发展现代农业意义重大。坚持“因地制宜、多能互补、综合利用、注重实效”的原则，加强农村能源基础设施建设，完善农村能源管理和服务体系。推进农村电网建设和改造，改善农村生产生活用电条件，建设安全可靠、节能环保、技术先进、管理规范的新型农村电网。大力发展农村可再生能源，因地制宜开展绿色能源示范工程，到2015年建成200个绿色能源示范县、1000个太阳能示范村。实施农村水电增效扩容改造，加强水电新农村电气化县和小水电代燃料工程建设。推广应用太阳能热水器。

加强边疆地区能源建设。加快推进西藏、新疆和青海、四川、云南、甘肃等省区电网建设，扩大电网覆盖面，提高供电可靠性。制定和实施西藏能源发展规划，加大电力援藏资金支持，“十二五”期间直接援助资金将超过9亿元人民币。加快“气化南疆”、“气化北疆”等民生能源工程，继续加强新疆与西北电网联网工程建设，推进“疆电外送”能源大通道建设，尽快将新疆资源优势转化为经济优势。在偏远农牧区建设一批太阳能发电、风光互补电站等新能源设施，提高农牧民生活质量。

改善城镇居民生活用能条件。加强城镇电网改造和升级，提高供电质量和可靠性。做好电力供应保障，优先确保居民生活用电。加快发展天然气，建设和完善城市供气管网，让更多的居民用上天然气。在北方采暖城市，因地制宜发展热电联产机组，进一步改善居民供暖条件。

解读四：推进节能提效，加强用能管理

中国人口众多、资源相对不足，要实现能源资源永续利用和经济社会可持续发展，必须走节约能源的道路。

中国始终把节约能源放在优先位置。早在20世纪80年代初，国家就提出了“开发与节约并举，把节约放在首位”的发展方针。2006年，中国政府发布《关于加强节能工作的决定》。2007年，发布《节能减排综合性工作方案》，全面部署了工业、建筑、交通等重点领域节能工作。实施“十大节能工程”，推动燃煤工业锅炉（窑炉）改造、余热余压利用、电机系统节能、建筑节能、绿色照明、政府机构节能，形成3.4亿吨标准煤的节能能力。开展“千家企业节能行动”，重点企业生产综合能耗等指标大幅下降，节约能源1.5亿吨标准煤。“十一五”期间，单位国内生产总值能耗下降19.1%。

“十二五”期间，中国将把降低能源强度、减少主要污染物排放总量、控制能源消费总量工作有机结合起来，形成“倒逼机制”，推动经济结构战略性调整，优化产业结构和布局，强化工业、建筑、交通运输、公共机构以及城乡建设和消费领域用能管理，全面建设资源节约型和环境友好型社会。

解读五：深化能源体制改革，鼓励民间资本进入

改革是加快转变发展方式的强大动力。中国将坚定地推进能源领域改革，加强顶层设计和总体规划，加快构建有利于能源科学发展的体制机制，改善能源发展环境，推进能源生产和利用方式变革，保障国家能源安全。

加快能源法制建设。完善能源法律制度，为规范能源市场、保护生态环境、维护能源安全提供法律保障。中国高度重视并继续积极推进能源法律制度建设，目前正在研究论证制定能源法以及石油储备、海洋石油天然气管道保护、核电管理等方面的行政法规，修改完善《煤炭法》、《电力法》等现行法律法规，推进石油天然气、原子能等领域的立法工作。

完善市场体制机制。中国将积极推进能源市场化改革，充分发挥市场配置资源的基础性作用。凡是列入国家能源规划的项目，除法律法规明确禁止的以外，均向民间资本开放。鼓励民间资本参与能源资源勘探开发、石油和天然气管网建设、电力建设，鼓励民间资本发展煤炭加工转化和炼油产业，继续支持民间资本全面进入新能源和可再生能源产业。加强和规范煤炭勘探开发权管理，逐步取消重点合同煤和市场煤价格双轨制，完善煤炭与煤层气协调发展机制。深化电力体制改革，稳步开展输配分开试点。积极推进电价改革，逐步形成发电和售电价格由市场决定、输配电价由政府制定的价格机制。理顺煤电价格关系。探索建立可再生能源配额交易等制度。成功实施成品油价税费联动改革，运用税收手段合理引导能源消费。不断完善理顺成品油价格形成机制，开展天然气价格形成机制改革试点。完善能源市场体系，发展现货、长期合约、期货等交易形式。

加强能源行业管理。提高能源资源开发利用效率，促进能源行业科学发展，维护国家能源安全，必须加强能源行业管理。重视能源发展的战略谋划和宏观调控，综合运用规划、政策、标准等手段实施行业管理。减少政府对微观事务的干预，简化行政审批事项。加强对垄断行为和不正当竞争行为的监管，建立公开、公平、科学、有效的监管体系。加强能源统计预测管理，健全能源统计、监测和预测预警体系。

解读六：深化国际合作，确保能源安全

中国的发展离不开世界，世界的繁荣需要中国。中国是国际能源合作中负责任的积极参与者。对此，《能源发展“十二五”规划》提出要求——

开展能源务实合作。各国应秉持互利共赢、共同发展的原则，开展国际能源资源勘探开发互利合作，丰富和完善合作机制与手段，增加全球能源供应，促进供应渠道的多元化。共同稳定大宗能源产品价格，保障各国用能需求，维护能源市场正常秩序。发达国家应从人类可持续发展的高度，在保护知识产权的前提下，积极向发展中国家和不发达国家提供、转移清洁高效能源技术，共同推动全球绿色发展。国际社会应携手努力，帮助最不发达国家消除能源贫困，扩大能源服务，促进可持续发展。

共同维护世界能源安全。公平合理的国际能源治理机制是维护世界能源市场稳定的重要条件。各国应加强合作，共同维护能源生产国和输送国，特别是中东等产油国地区的局势稳定，确保国际能源通道安全和畅通，减少地缘政治纷争对全球能源供应的干扰。通过对话与协商的方式，解决重大国际能源问题，不应把能源问题政治化，避免动辄诉诸武力，甚至引发对抗。

中国能源发展面临的这些问题，是由国际能源竞争格局、中国生产力水平以及所处发展阶段决定的，也与产业结构和能源结构不合理、能源开发利用方式粗放、相关体制机制改革滞后密切相关。从《能源发展“十二五”规划》可以看出，中国将大力推动能源生产和利用方式变革，不断完善政策体系，努力实现能源与经济、社会、生态全面协调可持续发展。