近年来关于民族地区危机管理研究文献综述

聂芸芸，李兴权

（红河学院，云南 蒙自 61100）

近年来，公共危机发生频率逐渐增加，影响程度也日渐增强，国内外学者对此做过颇多研究，而关注民族地区危机管理的研究成果却比较少。目前，有关公共危机管理的研究多从宏观上、政府层面上及城市范围内入手，[1]难以适用于民族文化多样、地理复杂的民族地区。

对此，刘国军指出，随着社会经济的发展，民族地区正面临着越来越多、越来越难预料的各种威胁：生产性、技术性安全事故频发，群体性的冲突日益加剧，引发公共危机事件的因素复杂、多样，且危机事件表现形式多种多样，涉及面也极为广泛，[2]因此急需进一步深化对民族地区危机管理研究。

我国民族地区公共危机管理的研究起步较晚，2005年，杨安华发表《近年来我国公共危机管理研究综述》一文，指出我国广大民族地区危机管理研究仍然较少人涉及。[3]截至2012年3月，在中国知网输入“民族地区危机管理”关键词时，仅11篇文章，且最早的发表日期是2005年7月，这表明关于民族地区危机管理的研究成果较少，且研究时间较短。11篇文章中有5篇来自吉首大学学者杨安华，占研究成果的45.6%，这表明现有研究成果较为集中，研究者数量较少。

一 对民族地区危机管理的概念的界定

（一）关于“民族地区”的界定

关于“民族地区”的界定，学者基本意见一致。石路认为民族地区一般是指我国的少数民族自治区、自治州或自治县的统称。但是,从省级行政单位上看，通常将内蒙古、广西、西藏、宁夏、新疆、云南、贵州、青海等八个省区视为少数民族地区;也有部分学者将少数民族人口较多的四川、甘肃和重庆等省市视为少数民族地区。因此,广义上,民族地区不仅包括我国五大民族自治区及云南、贵州、青海在内的八个省区,还包括其他所有少数民族自治州、自治县。[4]罗安平认为我国的民族地区，特指少数民族地区，主要分布在内蒙古、广西、西藏、宁夏、新疆、贵州、云南、青海等欠发达的西部地区。[5]李树林、莎日娜认为我国民族地区一般是指我国的少数民族自治区、自治州或自治县的统称。[6]

由此可见，关于民族地区的概念研究，学者基本认同“广义民族地区”和“狭义民族地区”的划分，而且研究者认为民族地区有共同的特点。石路认为这些地区均具有少数民族人口多、自治面积大、地处边远、交通闭塞、经济发展相对落后、多元文化并存的社会背景以及复杂的地理和周边环境等共同特征。[7]

（二）关于民族地区危机管理的界定

杨安华认为，关于“危机”的定义目前国内有不少称呼，如“突发性危机”、“突发事件”、“紧急事件”等，为了区别企业等私部门的危机,又有了“公共危机”、“公共部门危机”、“突发性公共事件”及“政府危机”等概念。[3]

笔者把近年来关于民族地区突发性公共事件、民族地区紧急事件、民族地区危机事件等归为危机事件，以此理清概念。

朱军认为民族地区突发公共事件是指突然发生在民族地区,对公众生命财产、社会秩序、公共安全或生态环境已经或可能造成重大威胁和破坏,并需要政府紧急行动加以应对的公共事件。[8]石路认为民族地区突发公共事件会造成民族地区的人员伤亡和财产损失,而且会危及到民族地区的公共秩序、社会安全乃至整个国家的安全和稳定大局。[7]李树林、莎日娜认为民族地区突发事件就是指在民族地区突然发生的,对民族地区社会秩序产生严重影响,需要各级政府结合本地区、本民族实际加以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。[6]熊坤新、胡琦认为民族地区公共危机的含义是指在民族地区的日常交往过程中,社会偏离正常轨道的过程与非均衡状态。[9]云健等只是对民族突发事件做了解释，他们认为所谓民族突发事件,即指涉及民族因素的群体性突发事件。[10]

由此可见,关于民族地区危机事件研究者基本意见一致，指在民族地区发生的，涉及公共安全秩序，危及社会安全乃至国家安全的事件。

而关于民族地区危机管理的确切定义并无学者专门论述，只有刘国军提到民族地区地方政府应急管理是民族地区地方政府为保障公共安全和处置突发公共事件而采取的措施，[2]由此可以看出，民族地区危机管理的研究确实有待深入。

二 关于民族地区危机事件的类型、特性及形成原因

（一）民族地区危机事件的类型

民族地区特殊的地理位置和政治地位，使民族地区危机事件的类型与特性与其他公共危机相比呈现出不一样的特点。

熊坤新、胡琦认为民族地区公共危机主要包括三大类:不可抗拒力而导致的自然灾难和危害;人为引起的危害公共安全和利益的危机;由于人为和不可抗拒力共同作用的结果等。[9]石路认为由人为因素引发的突发公共事件,特别是引发群体性突发事件值得注意和警惕。[7]杨安华认为在民族地区，公共危机集中表现为地震、泥石流、山体滑坡、水灾、旱灾、火灾、传染性疾病、生态危机、民族冲突以及异常的民族信仰引发的民族灾难等。[11]杨安华、唐云锋在其论文《我国民族地区的危机:形态、特征及诱因探析》中，对目前我国民族地区危机事件的分类做了归纳，见表1：[12]

表1 目前我国民族地区危机事件的分类

从研究者的分类中可以看出，民族地区危机事件的类型与一般危机类型有共同性，值得注意的是在杨安华、唐云锋的分类中，文化冲突型、宗教异化型和利益失衡型三种类型的危机事件与其他一般危机事件不同，具有强烈的民族地域特征。

（二）民族地区危机事件的特点

1.民族地区危机事件的共同点

关于民族地区危机事件的特点，研究者普遍认为是隐蔽性、复杂性、特殊性。朱军认为还有难以控制性、易于扩散蔓延性;危机事件涉及的主体多元性、广泛性;危机事件的组织性、暴力性、危害性。[8]石路认为民族地区危机事件具有国际性。[7]除此之外，廖馨认为民族自治地方公共危机的特点还具有多元文化背景和艰巨性。[13]刘国军认为危机事件呈现波动方式多元，震动频度增大，危机事件国际化程度加大等特性。[14]

2.新疆地区危机事件的特点

由于新疆地区特殊的地理位置和政治地缘，研究者对新疆的危机管理研究较多。朱相莉对新疆的公共危机进行了总结，认为新疆公共危机除了具有一般公共危机所具有的特点外，还具有多样性、复杂性、国际性、难以识别性和难以控制性的特征。[15]谭军也认识到了新疆公共危机的特殊性，他认为新疆公共危机具有种类多、频率高、易受周边国家公共危机冲击、影响力大等特点。[16]

从以上分析看来，研究者对于民族地区危机事件的特殊性有一致的共识，正是由于民族地区危机事件的特殊性，使得民族地区危机管理体系和机制的建立具有一定难度。

3.民族地区危机事件的形成原因

民族地区危机事件的发生不同于一般的公共危机事件，因为民族地区具有特殊的地理位置和政治地缘，因此，诱发危机事件的原因与其他公共危机事件有很大不同，这点广大研究者也有所论述。朱军对城市化进程中民族地区危机事件产生机制进行了分析，并给出了城市进化进程中民族地区危机事件产生机制的示意图，如图1所示：[8]

图1 城市进化进程中民族地区危机事件产生机制的示意图

石路对民族地区突发公共事件形成原因做了分析，他认为主要是自然生态环境持续恶化;社会经济发展的不均衡；民族地区多元的文化背景等三个原因导致突发公共事件发生。[7]

杨安华则对民族地区突发事件形成的根本原因和直接原因做了分析，他认为造成民族地区危机呈上升趋势的原因, 第一是生态危机方面,汉族与各少数民族的文化差异及其对少数民族传统文化的不尊重与地方性知识的缺乏和忽略,是导致我国民族地区生态恶化的根本原因。[12]石路对杨安华所提出的民族地区生态恶化的根本原因持有不同意见，他认为，实际上,整个人类社会面临的生态灾难,从根本上说是人类目前所谓的现代化生产和生活方式导致的,不能把民族地区的生态危机简单地归咎为汉民族和少数民族之间的文化差异上。[4]

杨安华还认为,语言不同,文化差异以及政府处理危机方式的单一化和暴力性和信仰危机及其“涟漪反应”成为生态危机产生的一个重要因素。而经济的迅速发展及贫富差距的进一步扩大而造成的心理失衡是导致我国民族地区危机不断发生的另一直接原因。[12]

郭雨彤等独树一帜地以珲春市为研究样本，对该市的突发公共事件的成因进行了分析，更具有针对性，这在众多只泛泛而谈而缺乏实际案例的研究中尤为突出[17]。

同样的把研究方向锁定地方危机成因的还有新疆大学硕士谭军，他认为新疆分裂主义势力的存在、经济与社会发展的失衡、国际外来风险、自然灾害，科学技术原因产生的公共危机是新疆公共危机的成因。[16]这些危机诱因与其他民族地区有所不同，特凸显了新疆的危机事件的特殊性。

综上所述，民族地区危机事件因地域不同也具有不同的产生原因。

三 关于民族地区危机管理的现状

在为数不多的研究中，关于民族地区危机管理现状的分析是研究者的重点，他们从不同的视角考察了目前民族地区危机管理的现状。

（一）危机管理体系已经建立，但仍存在问题

1.危机管理体系存在较大漏洞

刘国军认为民族地区危机管理的基础研究和应用研究比较薄弱，没有形成系统的、符合中国国情的民族地区危机管理理论。[2]他的分析是对民族地区危机管理现状比较全面的描述，最具代表性。从这一分析中可以看出，民族地区危机管理体系存在着较大的漏洞。

2.民族地区危机管理人才缺乏

李冰心对危机管理的管理层面的认识与刘国军持相同意见，她同时指出在人才储备上,危机管理专业人才较为缺乏。[18]

3.民族地区创建危机管理机制受地理限制

王萃萃、刘宏杰则从边疆民族地区创建应急管理机制的主要限制和困难来分析管理现状。他们认为来自自然和生态条件限制较多，民族地区邻边性特征明显，受地缘政治的限制，构建跨国、跨地区的应急合作机制任务多、难度大。[19]

房文双则认为民族文化因素加大危机管理的难度,各民族地区特殊生存环境也使得各地区危机变得复杂多样。[19]

4.管理层对危机管理存在误区

哈雨狄认为民族地区对于危机事件的管理由于长期以来政府部门在应急管理思想上存在误解，制约了政府应急管理效能的提高，对整个国家应急管理体系也造成不利的影响。[21]

5.危机信息网络敏感度差

郭雨彤等在研究珲春市危机管理案例时分析了当地危机管理的现状，指出危机信息网络对突发事件的敏感程度差的问题。[17]

可见，不管是广义上的民族地区还是狭义上的民族地区都已经基本上建立了危机管理体系和机制，但是机制和体制却存在着很多漏洞和不足。

（二）民族地区危机管理教育不充分

朱相莉分析了新疆公共危机教育中存在的问题，她认为新疆公共危机教育中存在着公共危机教育不到位；公共危机教育现状还不能满足公民的强烈需求的问题。[15]由此可见，公共危机教育如此不充分，民族地区的政府和群众危机管理意识也不可能随着危机发生频率的增加而增强。

（三）民族地区危机管理体系缺乏特色

石正义、邓朴指出，各民族地区的应急管理体系,多是简单照搬中央和上级政府的框架,盲目追求“对接”，没有当地省(区)情、州情、县情的特色，缺乏对特殊的民族、宗教、自然、地理、文化、习俗等因素的整合考虑。[22]这些缺点也是民族地区危机管理的弱点和盲点，不能把地区的特殊实际情况结合起来，制定适合本地区的有本地区民族特色的危机管理体系。

四 关于民族地区危机管理的对策和建议

不少研究者提出了民族地区危机管理的对策和建议，从不同的研究角度阐述了自己的理论，归纳起来主要有以下几种：

（一）建立健全民族地区危机管理机制

以刘国军为代表，危机管理体系的建设主要涉及到的是：①优化民族地区地方政府常态管理，着力构建全过程的危机管理系统。②加强民族地区地方政府应急管理法制建设。③加强民族地区地方政府应急预案建设。④建立有效的危机管理沟通协调机制。⑤强化信息发布和舆论引导机制建设。⑥加强应急管理社会动员机制建设。[2]

对民族地区危机管理体制和机制建设的研究是最广泛的，研究成果也是最为丰富的，刘国军提出的这套危机管理机制具有普遍性，相对来说也是较完善的。

（二）增强政府和公务员个人的危机管理意识

增强政府和公务员个人的危机管理意识也是研究者们普遍提出的意见。李冰心认为应该培育民族地区领导干部危机管理常态化意识。[18]

陈玲从公务员其个人能力的角度分析政府的危机管理，提出了要提高公务员突发事件分析预测能力、快速应对能力、突发事件善后处理能力等四种能力的要求。[23]

（三）增强民族地区危机管理中的财政物资保障

在提出建立和完善适合民族地区的危机管理机制的研究中，已经有研究者提出为民族地区危机管理提供充分的物质和财政资源支援[20]，而哈雨狄提出了危机管理中财政物资保障新的方法，她认为在解决救灾资金来源问题时，民族自治地方不能停留在仅仅依靠政府财政传统的救灾模式上，可以开发投资价值的金融产品，最具代表性的如巨灾债券和巨灾股票的发行等。[21]

（四）注重培养懂民族语言的危机管理人才

民族地区危机管理不同于一般的危机管理，它涉及到多民族，多元文化的交织，情况复杂，所以在危机管理中应注重危机管理人才的培养。石正义、邓朴认为边疆民族地区沟通机制当中一个重要的问题是语言差异,配备精通民族语言的应急人员成为优化沟通机制的关键所在。[22]李冰心认为应重视民族文化建设,培养懂民族语言、知晓民族风俗的专业人才。[18]哈雨狄认为应建立民族自治地方新闻发言人制度，培养少数民族新闻发言人。[21]

（五）充分发挥民族智慧和力量

房文双认为发掘、利用各民族传统智慧发扬与借鉴各民族传统文化应对突发性危机事件不仅可行,而且可以充分调动民间力量在应对危机事件中的积极作用。[20]廖馨认为在进行民族地区危机管理时应充分尊重和发扬各民族的传统文化及传统智慧。[13]

（六）注重民族地区民众的心理建设

何颖认为应改善民族地区社会心理环境,开展公众危机防范意识教育。[24]陈玲认为应注重事件后向受影响的人群提供心理恢复与调适。[23]

五 研究存在的主要问题

通过以上分析，民族地区危机管理的研究是有一定的成果的，但也存在着问题。

（一）研究的角度仍然过于单一

通过分析，可以看出对于民族地区危机管理的研究仍然局限在危机管理体系的建立，而没有运用多学科的理论和知识来分析和研究民族地区的危机管理。这点杨安华在其论文《近年来我国公共危机管理研究综述》一文中已经指出，目前笔者所接触到的文章中，仅有少数的几篇视角独特。如云健等的论文《蚁群聚类在民族突发事件应急决策中的应用》是仅有的一篇从计算机科学学科来研究民族突发事件的文章。缺少从传播学、政治学、法学、民族学、国际关系学等学科与行政学交叉研究的成果。

（二）研究的地域过于单一

现有研究成果中，民族地区危机管理研究对象较为空泛，不具有针对性。研究新疆地区公共危机的成果较多，其他民族地区较少。这与新疆独特的地理位置和政治地缘分不开，而且新疆的突发危机事件也极具代表性，同时也是广大新疆研究者的勤奋和努力的成果。但因为我国民族地区地域广阔，而各个地区的民族风俗、地域情况、经济发展水平、民族个性也不一样，因此发生的公共危机事件的成因也不尽相同。而在目前的研究中，仍然缺乏对于其他民族地区公共危机事件个案的研究，缺乏针对性。

（三）研究方法过于单一

现有研究成果中较少有研究者运用定量的研究方法，而较多地运用定性的研究方法，除陈玲等几位在撰写硕士毕业论文时有问卷调查外，其他大部分文章都只是做了泛泛论述，不能给出强有力的令人说服的实际调查证据,这也是一大缺憾。

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