防范和化解高校债务风险的财政政策选择

孙红丽 朱 明

江苏省高校在“大扩招”、“大建设”等政策的影响下，高校教育事业发展虽然取得了巨大成就，但同时也积聚了巨大的债务风险，严重地影响了高校教学科研工作的正常开展。本文选择从分析江苏省高校债务风险的形成原因及背景入手，结合江苏省高校债务的现状及特征，从财政政策的角度提出了防范和化解江苏省高校债务风险的具体对策。

一、江苏省高校债务风险形成原因及背景简述

为适应江苏经济社会发展需要和广大人民群众对接受高等教育的强烈愿望，加快建设教育强省，率先基本实现教育现代化，从1996年起，江苏率先在全国吹响了扩大高校招生的号角，61所高校当年招生7.88万人，在校大学生增至23.28万人。1999年，在党中央、国务院作出了“高校扩招”的重大决策后，江苏省积极响应号召，进一步扩大招生步伐，高等教育进入了快速发展期。至2009年底，年招生数达44.61万人，全省普通高等学校122所，在校生达176.73万人，高等教育毛入学率达40%。江苏高等教育历史性地迈进了大众化的门槛，完成了从“精英”教育阶段向“大众化”教育阶段的历史性跨越，为江苏经济社会发展提供了强有力的人才支撑和智力支持。

与此同时，各高校为适应办学规模扩大的新形势，积极改善办学条件，开展了以新建、扩建校区为主要特征的大规模基础设施建设。在建设资金筹措上，除依靠财政拨款、学校自筹外，积极开展了以银行贷款、老校区置换、政府贴息、学校还本为主的投融资模式，广泛吸纳社会资金。至2009年底，全省共建有南京仙林大学城、江宁大学城等6个高教园区，省属高校占地面积从1995年的1.6万亩增加到2009年的11.2万亩，增加了7倍；校舍面积从1995年的510万平方米增加到2009年的3230万平方米，增加了6.3倍，固定资产总值从19.86亿元增加到2009年的965.4亿元，增加了48.6倍，为国家积累了相当丰富的高等教育优质资源。

但是，在江苏高等教育取得巨大成就的同时，各高校也普遍形成了一定数量的债务，不少高校债务较重，付息压力大，资金周转困难，已经严重影响到了学校的稳定和可持续发展，影响了学校内涵建设和服务经济社会发展的能力。究其形成的原因来说，除了上述高校扩招，基础设施建设投入巨大外；政府财政投入不足，高校盲目建设、盲目借贷，办学理念不合理，融资渠道狭窄，金融机构政策宽松及管理存在问题等也是重要的因素。

二、江苏省高校债务现状及特征

据江苏省教育厅2010年底对厅直属高校债务统计的资料显示，通过清理核查，至2010年底，全省61所省属高校共计债务余额为216亿元，其中：省属公办学校基本办学条件债务118亿元，民办二级和独立学院债务36亿元，学生宿舍及其他非基本办学条件债务62亿元，其中除未还银行贷款外，还有一定数量的工程项目欠款及教职工信托集资借款等。受江苏省“大扩招”、“大建设”等政策的影响，江苏省高校债务呈现出典型的“四高”特征：

（一）高校债务规模总体较大

江苏是高等教育强省，高校数量多，基本建设规模大，致使高校债务规模总体较大。2008年江苏省政府在正式启动省属高校化债工作以前，省属61所高校的债务总额达到了306亿元，生均高校债务额达5亿元，与浙江、广东两省相当。

（二）高校短期负债比例高

从61年高校主要贷款的期限看，贷款时间结构和期限结构不合理，短期负债比例高，贷款主要集中在1~2年使用，3年或5年中期贷款较少，10年以上长期贷款基本没有。

（三）本科院校负债比例高

从贷款主体看，厅直属本科学校贷款比例高，全省61所省属高校216亿元债务余额中，本科高校实际债务规模为151亿元，高职院校实际债务规模为65亿元，本科高校贷款总额占全省66.9%。

（四）基本建设资金支出比例高

从贷款资金流向看，基本建设资金支出比例较高，从教育厅直属高校2010年基本建设财务决算的情况看，61所厅属高校基建债务212亿元，其中商业银行贷款高达195亿元，大部分贷款流向了基本建设。

三、化解江苏省高校债务风险的财政对策

江苏省高校债务化解工作是一项复杂的系统工程，既需要高校自身的努力外，更需要政府相关财政政策的支持。目前，江苏省财政部门已经采取了一系列政策措施帮助高校化解债务风险，主要包括：一是建立了财政支持的省属高校化解基本建设债务资金筹措机制。主要是安排省财政化债专项补助经费，2007年至2011年，对省属本科院校按每生定额1.1万元、专科院校每生定额1万元，共计安排122亿元财政化债补助经费。二是提高生均拨款标准。其中2010年提高幅度最为明显，平均每生提高800元，达到5600元，预算内实际生均事业费达到10089元，与浙江、广东相当，处于全国省份前列。三是加强化债资金支出管理。财政明确规定对高校化债资金支出，无论来源渠道，全部实行国库集中支付，直接拨付到高校贷款结算户，债权人、工程承包商和材料供应商的账户，不经过任何中间环节。

江苏省财政上述系列政策的实施取得了明显成效，但仍存在许多亟需补充和完善的地方：

（一）进一步健全以财政拨款为主的财政支持机制，逐步加大对高校的经费投入

1.建立拨款定额逐年增长机制。通过提高拨款定额，进一步加大对高校基本支出的保障力度，逐步缩小与中央高校及先进地区的差距，并把提高拨款标准作为对增加高校财政投入的主渠道，同时积极支持高校扩大理财自主权。

2.探索绩效拨款制度。进一步整合归并财政高等教育专项资金，规范专项资金设置，同时围绕高等教育综合改革的目标要求和促进高校内涵发展的需要，探索设立专项绩效拨款，引导和激励高校加快改革，提高绩效。同时要注重协调财政拨款在不同种类、层次高校之间的比例，提高拨款的公正性和科学性。

3.建立鼓励社会捐资的财政支持机制。要积极运用财政、税收等政策，完善捐赠教育激励机制，鼓励社会向高校教育基金捐赠。

4.制定科学合理的收费政策，完善成本分担机制。积极配合有关部门，根据高校类别及专业特性，研究制定按照专业类别和培养成本分类细化的收费政策，适时提高高校收费标准。

（二）切实发挥财政职能，积极引导高校提高内涵建设和特色发展水平，走内涵式发展道路

1.进一步完善生均拨款办法。财政要在考虑学科类别、学生类别及学校类别等因素的基础上，引入师资系数、教学科研等内涵建设因子，把高校内涵建设质量与财政拨款结合起来，对专任教师师生比较高、师资队伍强、教学科研质量高的学校适当增加拨款，对达不到基本办学指标的，适当降低拨款系数，以引导高校加强内涵建设。

2.加大专项资金投入。财政要进一步加大专项资金投入力度，支持高校提高人才培养水平和特色优势发展，支持高校实施高等教育教学改革与质量提升工程、研究生培养创新工程等。尤其要通过加大专项支持力度，引导高校树立高水平大学不在于大楼，而在于大师、大成的理念，有高水平的教师和先进办学理念校长，才有高质量的教育。

3.促进高校提高社会服务能力。财政要大力支持高校产学研合作，大力推进校企联盟行动计划，促进高校与地方政府、行业企业、科研院所构建产学研战略联盟和合作基地，同时要探索建立高校社会服务经济补偿制度。

（三）建立高校债务化解绩效评价与奖惩机制

财政部门要要从一些成果性、措施性指标及高校化债的微观经济效率、效益等方面，构建科学的高校债务化解绩效评价指标体系，客观地对高校化债绩效进行评价；并根据绩效评价结果，按照“奖补、奖惩结合，体现激励”的原则，对化债努力程度高、化债成效显著的高校给予奖励；对挤占挪用化债资金，未完成工作目标的高校，视情况给予扣减奖补资金等惩罚措施。

（四）进一步加强高校化债资金支出管理，确保专款专用

财政部门要建立严格控制高校债务化解资金支出的监管机制，要通过对高校化债工作的绩效审计与监督检查，严格高校化债资金支出管理，确保专款专用。

（五）建立高校化债工作的问责制和责任追究制

财政部门严格落实高校化债控债办法的各项规定，严禁高校“化基建债务、增其他债务”情况的发生；同时，要建立以高校债务化解目标为核心的问责机制，并将其纳入领导干部目标责任制考核内容。

（六）进一步规范和加强高校财务管理，提高高校资金使用效益

财政部门要进一步细化高校预算编制，并通过强化预算执行、监督等方式，督促高校按照化债责任书的要求，从学费、住宿费、产学研、校办产业等收入中积极筹措化债资金，同时要视高校收支情况适时提高高校自筹化债比例，以便统筹更多的资金用于化债。

[1]杨怀伟，王幼桂.安徽省属高校债务成因分析及对策研究[J].教育与经济，2011（1）.

[2]李军.江苏省属高校化解债务资金审计[J].中国集体经济，2009（7）.