对基层央行履职审计转型的思考

刘瑞芬

摘 要：经过几年的审计探索，领导干部履行职责审计已成为人民银行内审部门最主要的工作形式之一，并已逐渐成为人民银行内部监督体系中的一个重要环节。随着内审转型工作的深入推进，如何进一步深化中国人民银行领导干部履行职责审计便成为亟待解决的课题。文章对基层央行履职审计中存在的问题及完善建议进行了探讨。

关键词:人民银行 履职审计 转型

中图分类号：F839.65文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2012）07-171-02

2005年，中国人民银行经过试点后，推出了一种新的审计形式——领导干部履行职责审计。经过这几年的审计探索，领导干部履行职责审计已成为人民银行内审部门最主要的工作形式之一，并已逐渐成为人民银行内部监督体系中的一个重要环节。随着内审转型工作的深入推进，如何进一步深化中国人民银行领导干部履行职责审计便成为亟待解决的课题。

一、领导干部履行职责审计的必要性

根据《中国人民银行领导干部履行职责审计办法（试行）》规定，中国人民银行领导干部履行职责审计是根据有关法律法规和规章制度，对领导干部在一定时期内履行业务管理职责的情况进行监督、检查和评价的活动。

1.领导干部履职审计有助于促进各级人民银行更好地履行中央银行职责。随着改革和发展的深入，人民银行在实施维护金融体系稳定、金融宏观调控、提升金融服务水平、构建和谐金融生态、促进经济稳健发展方面的地位和作用更加突出、职能更加重要，得到的关注也越来越多。因此，有效维护人民银行自身的信誉和形象，就显得越来越重要。领导干部履职审计以领导干部为审计对象，以业务和管理活动为审计内容，基本涵盖了体现人民银行主要职能的各项业务，通过审计活动可以更好地促进人民银行各级行依法、充分、有效地履行职责，促进央行各项工作水平的提高。

2.领导干部履职审计丰富了干部监督的内容，有助于领导干部加强自律、拓宽了干部监督渠道，提高决策和管理能力。通过领导干部履职审计可以发现被审计单位在管理决策、内部控制、工作运行、业务操作等方面存在的问题，既发现问题又肯定成绩，在查处和纠正问题的同时发挥正向引导作用。特别是履职审计将发现的违规问题与有关领导和有关工作人员的职责挂钩，全面落实问题责任，履职审计得出的结论可以为干部考核和使用提供重要的参考依据，对完善干部监督考核机制具有重要的作用。

3.领导干部履职审计符合内部审计工作的发展方向，有助于更好地发挥内审作用，提高内审工作的水平和层次。领导干部履职审计体现了“人与事结合”、“权利义务与责任结合”，拓展了审计领域和空间，较之以单纯业务活动为重点的其他审计，将审计内容拓展到了复合的管理活动，与国际上通行的“绩效审计”更为贴近，具有管理审计的特点，有利于内审部门强化自身特色，促进业务发展。同时履职审计突出审计时效，监督关口前移，对风险隐患进行预警，及时发现不足，促进问题及时得到整改，既有利于被审计单位的风险防范、价值提升，有利于被审领导干部总结经验教训、提升履职能力，也有利于发挥内审的监督作用。

二、制约领导干部履职审计深入发展的因素

1.配套制度滞后，审计内容不全面。为了加强对人民银行各级领导干部的审计监督，总行制定出台了《中国人民银行领导干部履行职责审计办法》(试行)，下发了《中国人民银行领导干部履行职责审计指南》，就履职审计内容、审计方法和程序、责任认定与处理进行了明确，但对于领导干部履职审计的审计周期等有关规定比较模糊，配套制度和程序也不完善，尤其是对于同级监督方式没有统一的规定，各单位往往都是根据自身实际自主实施，同级监督工作缺乏统一性和规范性。同时，领导干部的廉洁勤政和党风廉政建设情况在审计内容中没有涉及，缺乏对上述重要内容的审计，内审部门做出的评价结论是不全面的。

2.审计评价难以准确把握。目前仍然缺乏一套科学、完整的履职审计评价指标体系和标准，对领导干部履职审计评价的评价标准、用语规范等做出明确规定。履职审计报告中对审计对象在履行职责过程中所取得的实际成绩，多使用鉴定性或结论性的语言，而采用客观事实和具体数据说话较少，甚至存在超越审计权限和范围、狭隘片面、只涉及事不涉及人的简单评价。同时，由于内审人员对审计对象如何评价无据可依，缺少定量评价，主要取决于自己的主观判断作出定性评价，存在一定的主观随意性，不同的被审计对象之间也缺乏可比性，不仅影响审计评价的有效性，还易带来审计风险。

3.责任界定存在困难。履职审计中，直接责任、主管责任和领导责任的界限难以划清，集体决策与个人决策的界限难以划清。特别是在对行长履职审计时，行长在承担具体分工的同时，还身兼国库主任、发行库主任、外汇管理局局长等职务，同时还承担《中华人民共和国会计法》规定的单位负责人是本单位会计财务的直接责任人、以及其他一些工作的第一责任人责任，在履职审计中发现上述业务中的问题，很难对行长划清、确定直接责任、主管责任和领导责任。同时，在实际决策过程中，易出现行长或部门主要负责人一人说了算的现象，是否经过集体讨论形成集体决策，作为审计人员只能通过审阅当时的会议纪要来确定，而由于有些会议记录不全面或不细致，特别是对决策失误形成的损失发生的决策风险，仅通过查阅会议纪要来确定是集体决策造成的失误，还是个人决策造成的失误显得过于简单，同时，决策风险往往要经过一段时间才能逐渐暴露出来，如果会议记录不细致、不全面很难确定相应的责任人员。

4.审计结论难以全面执行。一是审计处理不到位。《办法》中要求针对履职审计中发现的问题，应对审计对象进行责任认定，并至少给予诫勉谈话的审计处理。但实际工作中，部分基层行领导以保护干部工作积极性为由，并不认真执行责任追究。因此，内审部门做出的审计结论多限于对查出问题的整改建议，而很少涉及对责任人的处罚意见，监督的威慑力远远不够。二是审计问题整改困难。由于内审部门对被审计部门只有建议权，没有处理权，同级审计监督权威性不强，加之督查力度不大，对于审计中发现的问题及其整改要求，职能部门往往重视不够，执行不力，即使整改，也往往是就事论事，整改不彻底、不到位，致使屡查屡犯、前查后犯的现象经常发生，对此内审部门也缺乏有效的制约手段。三是履职审计评价与结论未能与干部管理有机结合起来，两者脱节，审计成果没有得到较好的转化，履职审计作用发挥有限。同时，因为没有建立一个有效的内审联系机制和资源信息网络，人事、纪检监察、业务主管科室等部门日常检查考核所掌握的被审计领导干部履行职责的一些情况，内审部门无法有效利用，影响到整个履职审计的综合效果。

三、对领导干部履职审计转型工作的建议

1.加强研究,逐步完善领导干部履职审计内容。领导干部履职审计内容在《中国人民银行领导干部履行职责审计办法（试行）》中的规定较为详细，但其涉及面还应更全面一些。虽然“思想品德、工作能力、干部任免管理”主要由人事部门考核监督，“党风廉政建设”主要由纪检监察部门考核监督，但是内审部门可以会同人事、纪检监察部门一起进行履职审计，这是可行的，也是必要的。同时，内审部门可通过人事、纪检、内审联系会制度，共同监督。这样既可以提高审计内容的全面性，同时也可以适当地减少全面审计或离任审计，节约审计资源，降低审计成本。

2.积极探索,切实做好审计评价。履职审计评价是一个内涵丰富的课题，有待我们在工作中不断探讨，进一步完善评价体系，以期对领导干部履职情况进行科学评价，充分发挥履职审计在干部管理工作中的监督作用，促进领导干部履职能力的提升。鉴于目前人民银行还没有建立统一的岗位责任评价体系，故在履职审计结果评价上应力求遵从以下原则：一是抓住与审计对象履职直接相关问题的主要方面，突出重要性。二是坚持客观公正的原则，克服主观片面性。三是事实认定和把握要强调准确性。四是对履职期间问题的分析应考虑到连续性。五是审计评价的形成应经过有关领导把关，体现审慎性；六是做好量化评价和定性评价相结合。同时，审计评价中应注意以下几个问题：一是对于有争议或双方持有保留意见的审计事项，应在审计报告中采用“写实”的手法对审计事实进行详实描述，尽量不发表结论式的评价意见。二是建议相关部门开发定量评价指标相关数据提取和计算的信息系统，同时对指标的设定应考虑各基层行业务范围和业务量不尽相同的实际情况，使之具有真实的可比性。三是对履行职责审计中发现的问题，需先明确问题的性质，按所承担的责任准确界定责任，划分为领导责任、主管责任和直接责任，分别落实到审计对象和当事人。四是慎重评价被审计单位以及领导人的成绩。坚持依据事实、依据法律法规进行评价，不得超越审计权限、超出审计范围、脱离审计事实进行评价，防范评价风险。

3.明确责任界定，严肃审计定性。对领导干部的责任认定和评价结论是领导干部履职审计的最终落脚点，必须做到责任界定清晰，评价客观公正，语言精确，措辞恰当，避免使用模棱两可、易生歧意的语句。建议总行及时总结开展领导干部履职审计的经验，尽快出台关于规范责任认定和评价结论的指导意见。审计实践中，内审人员下结论、做评价要做到三“精确”。一是证据要精确，审计证据必须合法、有效，事实要确凿，数字要核实，对不充分、未落实、不相关的事实数据不作评价。二是取舍要精确，依据重要性原则甄选事实，做到详略得当，突出重点，对能够体现被审计对象履行职责特点的方面重点评价。三是责任界定要精确，严格按照规定认定领导干部应负的直接责任、主管责任和领导责任，正确评价领导干部的功过是非、责任轻重，并注意划分三个界限，即前任责任与现任责任，主观责任与客观责任，集体责任与个人责任。

4.建立机制，促进审计结论有效执行。一是建立审计过程沟通联系机制。内审部门定期向纪检监察和组织、人事等部门通报工作进展情况，发现重大违规违纪问题及时向有关领导和纪检监察、组织、人事部门汇报，取得支持和配合；二是建立定期通报机制。每年应将同级履职审计和其他审计中所发现的问题及其审计建议，在全行进行通报，促进被审计部门及时完善有关规章制度，从管理上堵塞漏洞，强化内控，也可促使其他部门及时纠正自身存在的同类问题；三是建立责任追究机制。根据审计问题性质和严重程度，对责任人分别采取诫勉谈话、通报批评、经济处罚直至党纪、政纪处分等方式予以处理,营造有规必依、执规必严、违规必究的监督氛围，维护内审监督的严肃性；四是建立整改督查机制。内审部门要督促被审计部门认真落实审计问题整改责任，及时制定整改计划和措施，限期进行整改，并对整改过程及结果实施全面跟踪监督，必要时采取后续审计手段，对整改不力、整改不到位、屡查屡犯的部门和人员，按规定进行处罚，确保内审整改意见得到贯彻执行，维护内审的权威性；五是建立考核约束机制。一方面，基层行要将履职审计结论纳入干部人事档案和廉政档案进行管理，并在选拔、任用干部时要充分考虑履职审计做出的评价结论以及整改落实情况，必要时征求内审部门意见；另一方面，要将同级履职审计结果及审计问题整改情况纳入全年工作综合考核内容，与职能部门及其负责人的绩效考核、评先评优等直接挂钩，促进其增强责任意识，规范业务行为，提高履职水平。

参考文献：

1.中国人民银行内审司.中国人民银行领导干部履行职责审计指南〔M〕.北京：中国金融出版社，2008

2.唐卫民.基层央行领导干部履职审计的现状与思考〔J〕.金融经济，2011（12）

（作者单位：中国人民银行太原中心支行 山西太原 030002）

（责编：芝荣）