小型农田水利建设的财政投入研究

■刘秦舟 高振华

小型农田水利建设的财政投入研究

■刘秦舟 高振华

一、引言

小型农田水利建设指的是对灌溉面积666.67公顷，除涝面积2000公顷，渠道流沙每秒1立方米以下的水利工程和农村供水工程 （包括抗旱工程、渠道及配套建筑物等）的修建、养护以及对直接为农业生产服务的小型河道进行治理的工程活动。小型农田水利建设直接服务于农业生产，是农业生产的基础性条件之一，对于保证粮食安全和推动农村经济繁荣具有重要意义。但是由于小型农田水利建设工程绝大多数露天分布在田间地头，与江河湖海等水源地以及农田、堤塘等灌溉区相连，其产权所属和受益人分离，使用年限一般较长，作为一种准公共产品，其自身的特点决定了在投融资上财政投入的主体地位。

（一）财政支持小型农田水利建设的理论依据

1、农业的外部性。农业作为国民经济的基础产业，关系着农村经济繁荣和广大农民的切身利益，具有极强的社会效益和经济效益。农业的边际私人收益小于边际社会收益，追求利润最大化的农业生产者决定的产出水平恰好是边际社会成本等于边际私人收益的那一点。而农民或者其他经济人在面对小型农田水利设施建设做出投入决策的时候一般只会选择和自身切身利益相关的部分。农业的正外部性特征决定了小型农田水利建设投入只能由具有强大财力后盾的公益性机构来投入，那么国家财政无疑是最合适的投入者。

2、农田水利建设的准公共性。农田水利建设具有公共产品的一般特性，即消费上的非竞争性和非排他性，但是它又不是纯公共产品，还具有一定的拥挤性，当其使用数量达到某个临界点时，“公有的悲剧---搭便车”现象将无法避免，其成本和收益无法在相互独立的个体之间明确界定。所以要求财政在维护农业的基础地位上发挥作用，弱化产权不清对投入的消极影响，以财政投入弥补产权不清下的激励失效。

3、现代公共财政的本质要求。财政的本质体现在分配上，而现在公共财政对分配的要求集中体现在民主上，也就是说公共财政投入要以公众需求和社会经济发展的需要为导向，真正做到服务于选民服务于公共大众，充分尊重他们的经济意愿。小型农田水利建设关系着农民的收入水平和生活质量，维系了整个国家的粮食安全和经济稳定，所以财政必须要加大投入的力度。

（二）近年来国家惠农政策向小型农田水利建设上倾斜

截至2011年，中央1号文件连续七年明确提出要进一步加强小型农田水利建设，2011年更是在中央1号文件中着重提出要大力推进“中央财政小型农田水利重点县项目”，抓紧划分中央与地方的支农事权，完善转移支付办法，建立中央与地方财权和事权相匹配的财政支农体制，积极利用财政贴息、补助等手段，加强农田水利基本建设，提高粮食抗灾能力，下大力气加强以农田水利为重点的农业基础设施建设，大幅度增加农田水利等农业基础设施建设投入，集中力量在江河治理、水源工程建设、灌区续建配套与节水改造、发展节水灌溉、中低产田改造等方面办成几件大事，加大中央财政对小型农田水利设施建设补助力度，从中央到地方建立小型农田水利建设专项补助资金。“一号文件”明确提出了“从土地出让金中提取10%用于农田水利建设”，而根据国土资源部发布的数据，2010年中国土地出让金总额就达2.7万亿元。由此可见，国家对中央财政小型农田水利重点县建设的财政投入力度及加快小型农田水利建设的迫切程度。

（三）粮食增产和洪涝灾害的显性压力

1、农业从业人员减幅以及农业科技进步不显著的前提下继续增产。就要求其他可以快速提高效率的农业生产条件发挥更大作用，而小型农田水利建设就是其中之一。截至2011年，我国已经连续7年粮食增产，以后年度要继续保证粮食在现有耕地面积日益减少，粮食安全和粮食的增收一直是国计民生要持续关注的问题，目前农业用地本身有限并被大量转为非农用的现状和我国一直以来的农业生产相对效益低的缺陷，都要求提高小型农田水利建设的财政投入效率。

2、近年来我国洪涝旱灾发生频繁，影响严重。我国国土辽阔，各地自然条件差异较大，近年来洪涝灾害、旱灾频繁发生，加之小型农田水利基础设施薄弱，造成了涝灾时农田满灌和旱灾时有限的灌溉水无法到达农田和堤塘，直接农业损失比较严重。特别是 2010年的云南、贵州大旱暴露了小型农田水利建设不足、投入低效的问题。云南、贵州等省由于收山地地形的限制，主要依靠小水窖、小堤坝、小水库等“五小”水利工程灌溉，小型农田水利工程灌溉水来源少、数量少，覆盖面小，甚至供水安全都无法保证，无法抵御重大旱灾。这次大旱暴露的问题不仅是自然环境变化异常，更是人力导致的农田水利设施效率低下的问题。现有的小型农田水利工程由于投融资不足或者是总量不足、结构性的调蓄能力不足。2010年这样的大旱反映出加大财政投入力度，提高财政资金投入效率来建设水利建设建设与大中型水利设施良好连接、协调统筹的有针对性的小型农田水利设施是当务之急。

表1 1996-2010年洪涝灾害受灾损失

表2 1996-2010旱灾受灾损失

同样，2011年的中原大旱农业损失惨重，造成损失的原因并非仅仅是天灾，小型农田水利设施年久失修、护养不力导致渠道干涸，与江河湖断连，出现了湖北、湖南部分地区的农民只能“望洋兴叹”的现象。

二、改革开放以来我国小型农田水利建设财政投入的历史演变和现有成效

（一）历史演变

目前学术界普遍把改革开放以来小型农田水利的财政投入演变分为以下三个阶段：

1、80年代：家庭联产承包责任制改革在广大农村推行。生产资料和生产工具的私有化使得以往通过行政命令强制性要求农民通过集体进行小型农田水利建设投入的方式不再可行。农民经济人观念的增强使得其不愿对公用的小型农田水利设施投入财力，而政府财政则以财力有限为由不愿投资。总体上，小型农田水利建设财力投入严重不足。

2、90年代：1990年的洪涝灾害造成了农业的严重损失。暴露了农业基础设施薄弱和投入不足的问题，也促使政府意识到小型农田水利建设的重要性。农村税费改革以后，“两工”取消，政府虽然意识到要加大财政对小型农田水利建设的投入力度，但由于小型农田水利建设在全国工程浩大，所以财力投入也极为有限。但必须认可的是政府财政确实是加大了对小型农田水利建设的总量投入力度。

3、2000年之后：我国进入经济大变革的关键时期。财政体制改革有了初步的成效，政府财力提升，国家对农业的支持力度加大，投入大量的财政资金用于农业生产条件的改善和农业生产技术的革新，这一阶段可以被称为小型农田水利建设的黄金时期。尤其是2008年以后，国家先后在湖北、广西、山东和云南、贵州开展小型农田水利重点县建设项目，由中央财政安排专项资金，省县两级财政根据中央财政的专项资金数额以5：2：1或者5：2：0.5（中央对各地进行差别配套）的配套率投入，以项目为划拨资金对象，并列入各级财政年度预算，综合运用政府采购制度和公共工程招投标制度，不仅在财政资金总额上加大了投入，也更加注重绩效考察以提升财政资金拨付和使用的效率。与2000年之前的财政投入政策相比，不同于倾向行政命令而是从经济激励和经济效率的角度对小型农田水利建设进行投入。

（二）现有成效

国库集中支付制度改革以后，国家财政对小型农田水利建设多采取专项资金拨付的形式，由中央和省级县级三级财政进行配套性投入，公开招投标，再由工程项目管理单位按照批复的预算、季（月）用款计划来安排工程项目的建设进度和重点，最后由独立的项目评估机构进行资产评估和工程验收并接受中央、省级主管部门的抽样检查。国库集中支付制度下的财政专项资金直接拨付直接减少了资金的流转运行环节，提高了资金的使用效率，规范了工程管理单位的财务行为，加强了工程建设管理，最终保证了工程建设的质量。

小型农田水利建设过程中大多采用项目监理制，每一笔支出都需要经过监理部门对工程进度和质量进行审查认定签署意见，再报专员按照规定的程序进行审核，最后由项目单位的主管部门汇总上报财政部，由财政部指定的代理银行直接将资金支付到施工单位或者提供商品者在银行账户上，使资金快速通畅的到达施工单位，既保证工程建设资金专款专用，又提高了财政资金的使用效率。

2006年由水利部牵头组织，各地已编制完成《小型农田水利工程建设规划（2006-2015年）》，为我国的小型农田水利建设提出了具有指导性和约束性的计划，这为国家安排小型农田水利建设财政投入提供了依据，根据各地的财力统筹安排来提高工程质量和财政资金的使用效率。

三、近年来我国小型农田水利建设财政投入的问题及原因分析

（一）从财政投入总量上看

根据水利部的统计，“十一五”全国水利总投入约7000亿元，是“十五”的1.93倍，其中中央水利投资达到2934亿元；2009年中央财政累计安排小型农田水利设施建设补助专项资金172亿元，这些数字看起来投入很多，但实际上中央财政“十一五”在农田水利上的五年投入总额还不及2008年一年的“三公”花费 ，（2008年，时任全国人大常委会办公厅研究室特约研究员王锡锌，在央视节目上确认“三公消费”一年达9000亿）。

(二)从财政投入方向上看

上世纪90年代以来，我国的水利建设“抓大放小”主要投资集中在大型水利枢纽工程，如三峡、小浪底、南水北调等世纪工程上，用与农田水利建设的资金所占比例非常小，小型农田水利建设的财政投入更是严重不足，财政用于水利建设的支出结构并不合理。

我国小型农田水利建设在财政投入政策上之所以会出现以上的问题，原因是多方面的。小型农田水利建设量大，再大的蛋糕分配到数以万计的小型农田水利建设工程上去，也是“僧多粥少”，庞大的基数导致了财政投入不足，这是由我国的国情决定的

从经济学的角度上剖析这个问题，其深层次的原因在于小型农田水利建设的准公共性和经济人的利己主义，在这里，笔者认为政府并非是完全公益的，当它认为农业生产条件的改善和农民的生产生活密切相关，农民在必要的时候即会对小型农田水利建设进行财力投入时，政府（财政）就会逃避其“公共性”所要求的财政投入的责任。

我国近年来的财政体制改革如火如荼，随着国民经济“保8”（2011年有所下降）政府的财政收入也以超出国民生产总值增速的速度快速增长，最近几十年是我国改革发展的关键时期，国民经济方方面面的变革都需要财政这个“钱袋子”做后盾，也就是说，虽然政府的财政收入增加了，但是国民经济用钱的地方也不少。从政府的宏观层面来讲，“抓大放小”要求政府要从投入力度和方向上保证财政相对于国民经济发展这个大盘子的效率，财政收入对某一项目或者行业的投入也是按照其迫切度和重要性来安排。从农业水利建设这个中观层面来讲，我国的饮水安全也是需要高度重视的问题，前些年财政的主要投入方向在大中型水利枢纽建设方面，必须承认的是这样的投入结构也是由经济发展和国民经济发展的轻重缓急决定的。

但是，我国政府未必是完全理性的未必是完全公益的，2011年两会期间反映出的“三公”经费问题就是政府财政资金使用低效率的表现，财政体制改革过程中暴露出的地方财力不足、中央投入缺位以及财政资金管理混乱都是导致小型农田水利建设财政政策低效的重要因素。财政收入或者财政投入的总量是由经济发展的客观规律决定的，所以，通过调整财政资金投入结构、配套比例等来提高财政资金使用效率，才是目前从财政政策角度支持小型农田水利建设的中心工作。

（三）从中央财政投入的拉动力上看

中央财政对小型农田水利建设的投入在政策上明确要求省县两级地方政府予以一定比例的配套资金，但是1994年分税制改革以后地方财政收入大幅度减少，也就是能够用于配套的资金基数非常有限；区域经济发展不平衡，要配套比例的地方差异性，但是县域经济发展的局限性造成了在配套有差异的前提下，西部大多数县级政府预算内资金对小型农田水利建设的配套力度很难保证。因此，中央财政对小型农田水利建设投入对部分地方政府的财政投入拉动力受到区域经济差异的和县域经济发展不充分的制约。

此外，近年来，随着我国城镇化的推进，农业从业人口呈现不断减少的现状和趋势，非农就业比例的扩大使得农民对农业的关注度不如以前年份，个体家庭对农田水利的投入也不断减少，在中央财政专项投入、地方政府积极配套的政策背景下，农民对于农田水利的投入更多的依赖政府，相较取消“两工”前而言，农田水利投入的主体依然转变成了政府而非农民，所以中央财政投入对农民投入农田水利的拉动明显不足。

目前我国的农业生产总体上来讲还是小农生产模式，集体土地所有制下土地经营权流转受限，集约化、产业化、机械化的农业生产并未在全国形成规模，农业的低盈利性使得社会其他经济力量较少的投资农业，也自然很难根据集约化生产的需求相应的改善农业生产条件从而增加对小型农田水利的投资。仅仅依靠政府对基础性小型农田水利而非专业化集约化小型农田水利建设投资很难拉动其他经济利益主体的财力投入。

总的来说，受财政体制、区域经济不平衡、土地使用权流转不充分和传统农业生产模式的制约，中央财政对小型农田水利的投入对地方政府配套资金、农民极其家庭投入以及其他社会利益主体投资的拉动不足。

四、小型农田水利建设的财政投入政策建议

（一）政府要充分认识到加强小型农田水利建设财政投入的重要性和迫切性

农业是国民经济的命脉，农业生产条件的改善对粮食安全至关重要，而小型农田水利建设是农业生产条件的重要组成部分。我国农业家庭为单位的生产模式使得小型农田水利建设的准公共性和外溢性更加显著，这就要求公共财政发挥其公益作用，加大小型农田水利建设投入力度，保证粮食安全和饮水安全，稳固国民经济发展的基石。

（二）加大中央财政的投入力度

分税制改革以后，地方政府的收入相对额大幅削减，中央掌握了国民经济绝大部分的财权，但是地方政府仍然负担者较多的事权，小型农田水利建设就是其中之一。但是由于地方财力有限，对小型农田水利建设的财政投入是心有余力不足。因此宏观调控就要在这里发挥作用，财权与事权不匹配的问题就需要通过加大中央的投入力度来弥补。

（本文系全国大学生创新性试验项目重点基金支持项目）

中南财经政法大学财政税务学院、山东省蒙阴县国家税务局）

（本栏目责任编辑：罗晓）