公务用车问题的解决路径探析

■毕文利 谈孝礼

公务用车问题的解决路径探析

■毕文利 谈孝礼

长期以来，公务用车在为党政机关、社会团体人员执行公务带来方便的同时，也带来了诸多社会问题。特别是自从1984年取消了只有党和国家高级干部才有资格配备公务用车的规定以来，一些地方就开始竞购公务用车，导致公车资源浪费、公车私用、公务人员腐败等多方面的问题。大量消耗了公共资源，损害了党政机关及其工作人员在广大人民群众心目中的形象。同时，也给财政增加了沉重的负担。党政机关公务用车已成为社会普遍关注的话题。因此，党中央国务院从战略的高度，决定在全国范围内开展为期一年的党政机关公务用车问题专项治理工作，中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于开展党政机关公务用车问题专项治理工作的实施意见》（厅字〔2011〕6号）。通过这次专项治理，进一步摸清公务用车的底数，找出症结，完善制度，为规范公务用车管理，建立长效机制提供重要保证，有力促进了服务型政府和谐社会的建设。为建立公务用车管理的长效机制，走出“治理-膨胀-再治理的怪圈”，有必要对公务用车的问题、成因及解决的路径做粗浅的探讨。

一、公务用车中存在的问题

所谓公务用车，通常是指党政机关用于履行公务的机动车辆。随着公务用车的配备、使用，促进了公务活动的顺利开展，提高了公务人员的办事效率。但是在公务用车的配置、使用和管理等环节上仍存在一些问题，突出表现在以下几个方面：

（一）公务用车数量越来越多，呈膨胀趋势

原财政部长刘仲藜曾说过，令他头疼的事情有三件：人、车、会。官太多、会太多、车太多。车，主要是指轿车。中央国家机关主管小汽车部门明确规定正部级（省）级和常务副部（副省）级配专车，在上世纪90年代后期有关部门就有一个统计数字：当时有350万辆公务用车，每年耗费3000亿人民币，这些公车消耗远高于国家对国防、科技、农业、教育等方面的投入，也可以再建三个三峡工程。随着时间的变迁，改革开放的推进和经济社会的发展，公务用车迅速壮大，开始急剧膨胀，不少地方的一般干部如正处、副处甚至科级干部均配有专车，公务用车的档次上盲目超标与攀比也日趋变本加厉，浪费了大量钱财。在实际生活中，也经常会看到，上级机关到同一个乡（镇）、同一个地点、解决同一件事情，往往是一个领导一个车，一个部门多辆车，车水马龙，浩浩荡荡，一路春风，走马观花，不深入实际，造成了党群、干群关系的紧张。

公车数量的膨胀，占用了大量的道路资源，是造成城市交通拥堵的一个重要原因。因而，一些地区不得不出台诸如限购令、限行令、封存令。特别是近十多年来，部分地区，不断进行公车改革的试点。1998年国家就正式推动公车改革，但是雷声大、雨点小，公车改革喊了十几年，试验了十几年，进展缓慢，公车继续大量增加。

（二）公务用车标准越来越高，呈攀比趋势

国家虽然对公务用车配备标准作出了严格的规定，但在目前的公务用车配备方面，仍然存在着相互攀比、严重超标的现象。从1994年9月到2011年1月，中央办公厅、国务院办公厅曾先后三次修订下发了党政机关公务用车配备使用管理办法，从排气量到购车价格均有所下降，同时规定，党政机关原则上不配备越野车，确因特殊需要的，可配备国产越野车。但在现实中，挂着政府及有关职能部门牌照的各种类型进口超标车并不少见。据调查，为了舒适体面，有一些部门和单位的领导绕着法子坐上了超标车，置法律与规定于不顾。他们一般采取三种方法，一是“换车”方法。几个部门的领导采用“换车”的手段，这个部门的领导私人用车向其他友好单位或下属单位去借，自己单位的车由任其他单位的领导换用。二是“化妆”方法，在购置车辆的时候，为了不超标，尽可能地选择一般的，车价也就不超标了，就一款车而言，除了发动、底盘、车身几大件相对固定外，其他一些设施诸如座椅、空调、音响等随意性相当大，价格悬殊也相当大。等办完手续，正常使用后，这个月换真皮座椅，下个月换高档空调等，用不了多长时间这辆车的档次就提高了，仍然是一辆豪华车。三是“更标”方法。一些单位的领导为了避嫌，将原本是3.0的排气标识，更换成1.8的或者2.0的排气标识。

（三）公务用车支出越来越大，呈腐败趋势

由于受管理体制、监督体制、政治文化及政策缺陷等因素的影响，公务用车的腐败现象没有得到有效的遏制，反而愈演愈烈。一辆公务用车每年的运行成本（包括司机工资、福利、燃油费等）不少于6万元，有的甚至要更高。公务用车支出过多、过大，必将会挤占其他财政项目的支出，这将不利于整个社会的发展和公平，这是其中一个方面。另一方面，公务用车诱发的腐败问题，可以毫不夸张地说，与公车相关的多种支出已经成为各级机关单位职务消费的“黑洞”。购置公车给回扣，买保险给回扣，修理公车给回扣等已不成为什么秘密了，国有资产因此大量流失。还有公车私用的问题更是在社会上造成了极坏的影响，社会上有一种说法，就是公车使用3个三分之一，即，领导使用三分之一，驾驶使用三分之一，领导及其亲朋好友使用三分之一，“公车不公”，治而仍乱的问题具有一定的普遍性。

（四）公务用车效率越来越低，呈浪费趋势

首先，公务用车费用过高。有媒体曾做过一个关于公车使用费用的调查报告：私人轿车每万公里的运行成本是8215元，而公车轿车每万公里的运行成本是50361元，个体出租车的运输成本则更低，仅为6798.7元。从这组数字中不难发现，从运输成本看，公车是私人轿车的6倍，按说投入大产出也应该相应增加，但事实上，公务用车的使用效率是非常低下的，只占到私人轿车和出租车使用效率的五分之一至四分之一，公车使用效率的低下，暴露了公车使用过程中执行、监督存在漏洞，造成了车辆资源的严重浪费。

其次，公务用车严重闲置。大部分公务用车成为单位领导的专车，领导开会或在家处理日常公务时，公务用车大多处于闲置、待命状态，即使公车闲着，其他人也没有动用的权力，特别是有些领导干部一般都有两辆公务用车，一台轿车，一台越野吉普车，闲置状况更加突出，资源浪费更加惊人。

再次，公务用车影响部门内部的团结。配有车的人产生优越感，没有配车的人心存怨气，正职和副职之间，同事与同事之间相互嫉妒、相互攀比用车的情况比比皆是，严重影响了单位成员的团结和机关的办事效率。

二、公务用车问题的成因

分析造成公务用车问题的原因是多方面、多层次，且是相互交错的。既有政策法规的因素，又有监督举措的问题，既有体制机制的因素，又有处罚处置不完备的问题，出现公务用车的问题不能简单归结于一个方面或一个问题上，而是有着更加复杂的原因。

（一）政策法规的不完善

随着我国汽车工业的发展，国产汽车的档次在逐步提高，款式不断创新，车型不断增加。对此，为了进一步规范党政机关公车配备标准化，中央“两办”（国办、中办），于1994年9月、1999年3月和2011年6月，先后三次下发了《关于调整党政机关汽车配备使用标准的通知》，除上述高层的规定外，全国各地也自行制定了地方政府规章或暂行办法。但由于这些规定大都是行政机关自己制定的，法律效力的层次较低，不能对公务用车提供规范化、法制化的制度性保障，造成了公务用车随意性较大，故出现了发展迅速急剧膨胀的现象。

（二）监督措施的不到位

在现阶段，防止腐败的自律机制尚不健全，内外监督的力量比较有限，主要表现：一是监督方式单一。上级对下级的监督往往是听汇报，看报告，很难了解到全部真实情况，甚至一些地方弄虚作假欺骗上级部门，大大降低了内部监督机制的作用，从而也增加了腐败的机会，成为了滋生了腐败的温床，对领导干部 “屁股下一座楼”、“车子上的腐败”、“马路上的腐败”，老百姓反映非常强烈。二是舆论监督弱化。新闻舆论的监督离人民群众的要求和期望值差距很大，主要是因为新闻舆论监督权实施难，阻力大，常常受到权利、地域的限制。三是人大、政协及公检法监督力度有限，职能没有充分发挥。

（三）体制机制的不科学

一般而言，经费来源过多，拥有较预算外收入的部门，就有条件配备数量较多，档次较高的公车。因此，必须对现行的财政预算制度进行彻底的改革，隔断机关部门与其下属单位的利益链条，防止公务用车费用的转嫁、隐瞒，建立和完善对违反财政预算责任追究的机制迫在眉睫。从现实看，一是政府财政预算法案的不完整。政府的预决算的报告对于列举的分项财政开支项目都很简略，没有列出相关分项支出，尤其是公务用车费用所占的份额模式没有明确标出，没有具体的细化，不能反映真实情况。二是资金控制不严格。预算外资金的大量存在为公车消费提供了保障，很大程度上是因为对预算外资金控制力度不够，纵容了公车浪费行为。三是决策机制不科学。行政机关实行首长负责制，这种决策方式，很难保证公车财政支出的科学性、合理性，决策者又是公务用车的使用者和获益者，其“经济人”特性决定了其具有利用此决定来损公肥己、假公济私的倾向。

（四）处罚机制的不完备

避重就轻，或下不为例是当今对领导干部处理处罚的一个通病，特别是对违反公务用车规定的行为应当承担什么样的责任没有一个具体的规定。例如对违反公务用车使用管理规定的责任人应受任何种的处罚，没有具体的规定，或者是比较抽象，较难把握，实用性和操作性不强，处罚力度不够，即使处理，往往在处理时也会受人情网，关系网的束缚，由于处罚力度在实际操作过程中的弱化、淡化，结果对官员不会造成多少经济和政治上的损失。总之，没有很强的处罚措施，对政府官员构不成威胁。

三、解决公务用车问题的路径

解决公务用车的问题，是广大人民群众都很关注的“焦点”和“热点”问题，随着经济社会的不断发展，公务用车的弊端也日益显现。加快推进公务用车改革，规范公务用车管理刻不容缓，这是完善社会主义市场经济体制的需要，是反腐倡廉的需要，是构建和谐社会的需要。因此，推进公务用车货币化、社会化、市场化，促进机关后勤事业自身改革，是解决公务用车问题的大势所趋和必然选择。

公务用车的改革，应本着既有利于规范公务用车的使用，防止职务消费中的腐败问题，又要在保证日常公务活动用车需要的同时，有利于车辆购置、使用、处置等环节的成本控制，提高效率的原则。

（一）大胆实践，有力推进公务用车货币化

公务用车货币化，是目前我国许多地区改革所采用最多的一种模式。从实践看，补贴发放主要有以下三种方式：

1、发放交通补贴。具体做法为：党政机关现有公车一分为二，除少部分车辆如公检法等特殊业务公务用车不变外，其他车辆编制转为经营性实体，供党政机关有偿使用，按里程等交纳费用；按照行政级别、岗位性质等以现金形式给公务人员发放公交补贴，自行支配，超支不补，结余归己。其余车辆向社会公开拍卖。

2、一次性发放购车补贴。可向享有车辆配备待遇的官员一次性发放购车补贴。具体做法是：按级别、执行公务量等情况，一次性发放给车改对象，单位负责养路、年审等固定性费用，以及一部分汽油费用，其他费用由个人承担，如维护、路桥等费用，补贴超支部分由个人负担。产权依然归单位所有，期限满后产权归个人，单位不再承担任何费用。

3、包干使用交通费，即谁用车谁出钱，结余归己，超支自负，具体做法为，按市场运营的交通工具正常耗费，对公务人员实行乘车补贴政策，按照级别每月或每年核发一定数量的补贴费用，一月计算一次，以确保公车不超标、不超价、不超编。对每人用车费用限额包干，所有交通费用由所在单位管理。

以上三种模式的优点是：有利于培养和加强公务人员“公私分明”的意识，解决公车私用的问题；有利于减轻财政压力；有利于密切党群、干群关系和党风廉政建设。

弊端是：公务交通费补贴标准和使用范围的界定，公务用车额度难以把握，不利于差旅费管理；补贴也不好平衡，补贴标准过高不符合我国现阶段的国情。

（二）打破常规，有序推进公务用车社会化

公务用车社会化改革也是解决公务用车问题的有效途径之一。也是党中央积极提倡和现在国际上的基本做法。总的思路是将党政机关和事业单位的车辆（公检法等特殊部门除外）全部拍卖，采用“由具备资质的出租汽车运营商承包公务用车服务”模式（简称“运营商承包”模式）是比较合理的社会改革之路。“运营商承包”是指机关事业单位将公务用车事务委托给出租汽车运营企业管理经营，与运营商签订合同进行有偿使用，根据合同的约定，完成公务用车服务。

“运营商承包”模式的核心内容应包括：第一，取消本单位部门原有的公务用车，聘请出租车运营商承包用车服务，车辆统一管理、统一调度、统一使用。第二，车辆实行有偿使用，公务人员需要用车时，凭派出单出车，运营商登记造册，每月报里程、车辆等结算费用。第三，机关后勤部门负责公务用车的组织、领导和监督工作。第四，配备专人从事监督车辆性能、协助登记、费用核对等方面的工作。

这种做法的优点是：实行总额控制，集中管理，调剂使用，不以货币形式向个人发放，个人可在限额内凭据实报实销，超出不补，节余转入下年使用。这种补贴方式整个过程不出现货币，可规避一些矛盾。

弊端：用车手续繁琐，车辆使用不方便，单位人员分散不利于公务用车保障。

（三）多措并举，有效推进公务用车市场化

对公务用车严格按照已有规定，除保留部分车（正省级领导用车），以及公检法等执法执勤等特殊需求外，其他车辆包括副省级、厅局级干部的工作用车和一般公务人员的公务用车则完全推向市场，组成公务用车服务车队，实行独立核算、自主经营、自负盈亏。服务对象不局限于政府公务员，也可以向社会公众开放，做到既为政府服务，也可为公众服务。公务车队具体在操作上可把公务用车按照规格区分为高档、中档、低档，参照市场规则定价，这将使原有的公务用车不是单纯的折旧或损耗，而是起到保值、增值，从单纯的消耗性活动向生产性活动转变。

目前，沈阳浑南新区的公务用车改革就接近上述做法，其将区属干部公车全部取消，转而组成由140台车辆组成的公务车队，供各部门公务使用，实行刷卡消费。公务用车全部装配GPS行车记录，以杜绝公车私用，同时，将公务用车进行喷涂“浑南公务”标识，以方便监督。经过核算，通过车改一年来，全区共减少车辆经费开支2946万元，把省下来的部分经费作为通勤补贴，按每月1800元、1500元，800元和500元四个档次发放公务IC卡，实行刷卡消费，超过不补，节约留用。

公务用车市场化的优点是：解决部分干部拿着了补贴，仍伸手向下级要车的问题，取消所有公务用车，一部分干部尽量少打车（租车）办事。

弊端是：不利提高工作效率。

（四）健全制度，有机推进公务用车规范化

公务用车改革已有十几个年头了，很多地区仍处在探索阶段，或是进退两难，举步维艰的境地，在没有统一模式或模式选择存在困难的情形下，当务之急是要建立健全各项规章制度，切实解决目前公务用车中的管理不规范，政策“漏洞”多的问题。

1、要完善公务用车的管理制度，建立一整套制度。及时修正原有制度中存在的不合理之处。这次公务用车专项治理后，为巩固治理成果，中央有关部门及各省市，应出台一份关于规范公务用车管理的指导意见，严格标准管理，严格制度执行，防止治理前与治理后一个样，对治理中发现的问题，应跟踪整改，防止死灰复燃。

2、严格编制管理。为杜绝党政机关以下属事业单位名义超编制购车和长期借用、占用下属事业单位车辆现象的发生，可对党政机关和所属事业单位车辆配备实行捆绑式管理。如果事业单位需要购置车辆，须经主管部门同意后，再报控办办理相关手续，所需编制从主管部门车辆总编制中解决。

3、加强日常管理。公务车辆要实行定点加油、定点保险、定点维修等制度，通过招投标方式，减少公务用车的日常开支。对公务用车实行公务标识制度，公务车辆在明显部位张贴标识，还可以采用高科技手段，对公务用车实行动态监控和管理，实时掌握车辆的运行地点、行程和出入库情况。

4、建立严格的惩戒机制。公车私用等违规行为没有上升到法律层面，从而导致了腐败现象频现，世界上不少国家都视公车私用为违法行为并予以严惩，假如我国也能以严厉的手段予以惩处，把公车私用行为纳入法律调整的范畴，那么公车私用就会大大减少。

公务用车改革已成为大势所趋，但从各地的改革成效看，推不进、难度大、铺不开、成效低，既消耗了大量的改革成本，又消耗了民众信心。当前，中央有关部门应借这次公务用车专项治理的有利契机，抓紧出台关于党政机关公务用车改革指导意见，使公车改革有依据，有模式。否则，公务用车问题仍会反复、跑偏，难以在规范的轨道上运行。唯有让民意当“方向盘”，以民智为“驱动器”，视民权为“加油站”，才能顺利抵达车改目的地。

辽宁省财政厅监督检查局）