实行召回制度 保障乳品安全

文 / 胡长利 宋小红 陈历俊 北京三元食品股份有限公司技术中心

1 食品召回制度的含义

食品召回制度的含义为：由于生产商生产的产品存在设计缺陷或制造缺陷，并已经进入流通领域，为避免缺陷产品危及人身安全或造成财产损失，生产商必须及时将缺陷产品进入流通领域的情况向国家有关部门进行报告，并提出召回申请，从市场和消费者手中收回问题食品，予以更换、赔偿。其目的在于避免流入市场的缺陷食品造成大众人身安全损害事件的发生或扩大，以维护消费者的利益[1]。

2 国内外食品召回制度分析

近年来，由于全球性食品安全问题不断出现，国际组织和各国政府，特别是发达国家都在加强食品安全的监管工作。各国相继进行了食品安全管理体制的重大变革，食品召回制度在日趋完善的同时，也各具特色，为保障食品安全作出了重要贡献。

2.1 各国食品召回制度概述

2.1.1 美国

美国作为最早建立食品召回制度的国家，从法律的高度确定了其食品召回的地位。美国在联邦法典和《食品、药品及化妆品法》中均详细规定了食品召回制度。美国负责食品召回的机构有2 个：农业部的食品安全检疫局（FSIS）、卫生和公共服务部的食品药品管理局（FDA）。FDA和FSIS就各自职权范围内的食品召回分别制定了相关的指南、手册等部门规章。美国的食品召回分2 种，即企业主动召回和FDA/FSIS要求的召回。企业可以在任何时候主动召回或应FDA/FSIS的要求进行召回。一般只有在紧急状态下FDA/FSIS才会要求企业召回，一旦拒绝FDA/FSIS的召回要求或者FDA/FSIS有充分理由认为该召回是无效的或发现有违法行为的存在，则企业将面临产品被查封和法院诉讼等严厉惩罚。美国将食品召回分为3 级：一级召回，针对有理由会引起严重健康问题或死亡危害或有缺陷的产品，如含有肉毒杆菌毒素的食品或不知名过敏源的食品等；二级召回，针对可能会引起短暂性或可逆性健康损害的产品以及引起严重健康问题可能性很小的产品，如食品中某一成分含量低于标准等；三级召回，针对不大可能引起健康问题，但违反了有关标签或生产规定的产品，如包装不密封，没有贴英文标签等[2]。

2.1.2 加拿大

加拿大1997年通过《加拿大食品检验署法》启动了食品召回程序。加拿大负责食品召回的监管机构是食品检验局（CFIA），它是在原属于农业与食品部、海洋和渔业部、工业部和卫生部4 部门有关食品监管的职能和人员的基础上进行整合而成立的，并由设在食品检验局的食品安全召回办公室（OFSR）协调全国的食品召回工作。在加拿大，食品召回在法律上一般分为企业的自愿行为和执法机构的强制性行为，即主动召回和强制召回。根据《加拿大食品检验局法》的规定，如果部长有合理的依据认为某一产品对公众、动物或植物造成危害，就会发布命令，要求召回该产品或者送到部长规定的地点。任何人若不执行食品召回令将被视为有罪，将判处不超过50 000 美元的罚金或者不超过6 个月的监禁或者二者并罚。加拿大的食品召回级别分为一、二、三级，表示被召回产品所造成的危害程度。在加拿大，一级召回一般需要发布警报，二级召回可以发布警报，三级召回则一般不需要发布警报[3]。

2.1.3 澳大利亚

澳大利亚的食品召回由澳大利亚新西兰食品标准局（FSANZ）主导进行。在澳大利亚和新西兰，食品标准局设有专门的食品召回协调员，各州和领地亦设有州或领地的食品召回协调员。在法律依据上，澳大利亚的食品召回主要依据《澳新食品标准法典》和《贸易行为法案》的相关规定。食品召回分为2 种：一是贸易召回，指产品从分销中心和批发商那里召回，也可以从医院、餐馆和其它主要公共饮食业召回，或者产品是作为制造直接食用食品的原料或半成品。二是消费者召回，指涉及生产流通、消费所有环节的召回，包括从批发商、零售商甚至是消费者手中召回任何受到影响的产品，是最广泛类型的召回。不同水平的食品召回，其召回法则亦不相同，如贸易召回只要求通知相关媒体，而消费者召回除了要通知媒体，还要通知公众。大多数情况下，澳大利亚的食品召回为企业的主动行为，但是，如果公司没有及时采取有效的措施阻止问题产品所引起的公共健康安全危害，法律授权部长就会命令产品的供应者在规定的时限内，以规定的方式进行产品召回。在特殊情况下，法律还授权部长可以命令立即直接召回产品。如果召回者没有履行义务，根据《贸易实践法》的规定，可以处以公司最高20 万澳元、个人4 万澳元的罚款[4]。

2.1.4 德国

德国的食品召回制度建立于20世纪80年代，分为“重、中、轻”3 个等级。重级主要针对可能导致难以治疗甚至致死的健康损伤的食品。中级主要针对可能对健康产生暂时但可治愈的影响的食品。轻级主要针对不会产生健康危害，但内容与说明书不符的食品。在德国，食品安全局和联邦消费者协会等部门联合成立了“食品召回委员会”负责监管食品召回[5]。

2.2 各国食品召回制度比较

不同的国情决定了食品安全管理体制的不同，各国的食品召回制度亦不尽相同。

首先，世界各国食品召回制度都具有较为健全的法律法规体系，适用法律依据明确。食品召回实质上是在政府职能部门监管下，生产商或经销商依法履行义务。具体体现在3 个方面：一是以法律的形式确认食品召回制度，如美国《联邦食品、药品及化妆品法》、澳大利亚《澳大利亚新西兰食品标准法典》等。二是法律授权政府职能监管食品召回，如加拿大的CFIA、澳大利亚的FSANZ等。三是食品召回的法律责任明确。如果企业拒绝召回，将面临严厉的惩罚，如金额较大的罚款，查封更多产品甚至是司法诉讼等。相反，可以从轻处罚，甚至可以避免违反相关法律的严重后果。

其次，各国都以主动召回为主，责令召回为辅，遵循安全优先原则，并且具有较为完整的召回程序，基本操作步骤明确。食品召回一般是企业主动撤除市场上可能或已经造成公共健康安全危害的产品的自愿行为。但是，如果产品存在导致死亡、严重疾患或者公众伤害的严重危害，在紧急情况下，法律会授予政府职能部门立即直接召回产品。食品召回程序基本分为3 个阶段，即启动准备阶段、组织实施阶段和总结评估阶段。一旦发现食品出现问题，首先对问题进行危害风险评估，根据评估结果决定是否需要召回以及确定召回产品和召回级别。尽管不同级别的召回有不同的召回法则，但是无论采取何种措施，其目的都是以最快的速度尽最大可能从市场上撤除问题食品，将其对公众和社会的危害、风险降到最低。为此，各国相继制定了“食品召回指南”或“食品召回规范”，旨在确保食品召回的有效性。

再次，各国食品召回都具有强大的技术支持系统，注重风险管理的科学性，并且具有较为完善的内外沟通协调机制，信息公开透明。各国成立了专门的机构或通过合作伙伴形式为食品召回提供科学的技术支撑，如美国FDA成立了科学家特设委员会。风险管理贯穿于食品召回的决策启动、实施监控以及总结评价各个环节。食品召回的责任主体是生产商、经销商，但是一个成功、有效的召回行动需要政府监管部门、责任主体以及消费者三方密切配合，各司其职，并互相监督制约，因此沟通协调至关重要。首先，以法律或制度的形式明确主管部门、责任主体和消费者的职责；其次，充分利用电话、信函、传真、电报、电子邮件、报纸刊物、官方网站等各种媒介，构建覆盖广泛，沟通便捷的信息平台；最后，统一报告（沟通）流程，规定报告时限，规范报告内容，确保报告及时，指令畅通，信息公开。

最后，良好的产品可追溯性是成功召回食品的基础，各国食品召回都具有较为完备的食品溯源系统，产品记录完整。各国对食品的可追溯系统非常重视，建立了从生产、加工到流通各个阶段的连续的信息追踪体系，如“电子身份证”、“家谱”等，记录保留了从初级产品到最终消费品各个阶段的完整的信息资料。一旦出现食品安全问题，就能立刻找到问题根源以及问题链，从而极大地提高了食品召回的效率和效力。

2.3 我国食品召回制度分析

2007年8月17日，国务院发布了《中国食品质量安全状况》白皮书，提出要建立健全食品召回制度。在此背景下，国家质检总局于2007年8月27日公布并正式实施了《食品召回管理规定》。2009年6月1日，我国又颁布了《食品安全法》，2010年7月1日，《中华人民共和国侵权责任法》正式实施，食品召回从此有法可依。

对于一个完整有序的食品召回体系，制度设计还只是第一步。因为该体系涉及食品生产者、销售者、消费者等多个利益主体，并且涵盖法规制定、市场监管、部门协调等诸多环节，是一个庞大的社会体统工程。

首先，在现行体制下，我国农业部、卫生部等部门，及其地方分支机构，都对食品生产和经营过程中的某些环节负责。我国与食品相关的监管部门至今存在多头管理现象，尚未有一个全权负责食品召回的专职部门。过多部门同时进行管理，容易出现职责交叉不清的问题。我国要进一步明确对哪类食品必须实行召回以及由哪个部门进行权威发布和监督。

其次，我国食品企业还存在一种落后观念，即认为食品召回意味着企业声誉受损。实际上，如果食品质量问题首先被政府、舆论或消费者发现，才是损害企业声誉、信用和利益的事情。另一方面，如果企业在召回行动中表现出最大程度的诚意和努力，在消费者心目中的企业形象反而会被“加分”。这种进步而积极的企业观念，是食品召回制度成功实施所必需的社会环境。此外，我国食品加工企业分散，中小企业众多，企业不重视员工的安全意识培训和产品信息采集，也给食品安全带来了潜在的隐患。我国的食品加工企业在信息披露环节往往也只强调财务信息，导致有关用工、消费、环保等方面的社会信息缺失，消费者和职能部门所能掌握的食品安全信息并不全面。

3 构建食品召回制度，保障乳品安全

乳品是当前我国食品安全管理的重中之重，为保障乳品消费安全，一个较为完善的食品召回制度是必需的。现在我国已经启动了中国商品条码安全追溯平台，现在需要解决的是在乳制品原辅料生产、加工、储藏及零售等供应链环节运用条码技术，保证供应链各个环节的信息录入完整，不能因为供应链中某一个环节的脱节，而导致乳品追溯中断。在这方面，国内某些大型企业已经在新建的项目基地上引入了信息化系统，并建立了完善的全程可追溯系统，期望在不久的将来，能够实现乳制品的原辅料全程可追溯。

一直以来，我国食品安全监管的对象仅限于已确知有毒有害的食品以及食品原料，食品召回也针对已经或可能引发食品污染、食源性疾病以及对人体健康造成危害的食品。而对不断涌现的新食品、食品原料的安全性，以及新涌现的物理和化学因素，以及食品加工技术对食品安全的影响和危害，没有开展科学的风险评估。所以，我国应尽快启动食品安全风险评价体系建设工作，并就风险评估技术及有关数据资料与发达国家加强交流，及时获取来自其它国家的危险性评价资料，为制定乳品安全标准和建立召回制度提供科学依据，以便对可能出现的乳品质量安全事件作出及时有效地预报和处置，同时也可为确定乳品是否应召回以及召回级别提供依据。

乳品召回需要花费大量的费用，如告知、运输、仓储、销毁、聘请专业顾问进行危机处理的费用等。产品召回一旦发生，生产商将承担巨额召回费用。产品召回的发生是一种意外性事件，召回的对象是成批的缺陷产品，其损失可以通过货币进行计量，产品召回所造成的损失完全符合可保风险的特征。因此建议参考欧美国家的做法，由政府倡导实行乳品召回责任保险制度。通过产品召回保险，使乳品企业在面对产品召回的突发事件时不仅能得到资金支持，还能得到保险机构的专业应急策略指导。这也为乳品市场可能存在的食品召回事件提供了经济保障。

[1]宋舒. 浅析我国食品召回制度构建. 现代商业，2008（9）：176.

[2]王菁. 美国食品召回制度的现状与特点. 食品科技，2007（5）：1-3.

[3]徐进，刘秀梅，樊永祥，等. 加拿大食品召回管理分析. 中国食品卫生杂志，2007（19）：545-548.

[4]王若聪，郑增忍,胡永浩，等. 澳大利亚的食品召回制度及其特点. 中国食品卫生杂志，2006（1）：61-63.

[5]袁建群，叶桦，丁宪，等. 部分发达国家和地区食品召回制度的现状及其思考. 中国食品卫生杂志，2007（6）：529-533.