民间融资立法现状及其完善

李杰

内容摘要：近年来，随着金融业务品种的多样化和民间融资环境的变化，我国民间融资参与主体越来越多、融资的规模急剧扩大，已成为经济发展中一股不容忽视的力量。但与民间融资蓬勃发展的势头不相称的是，我国对于民间融资的法律规制体系还不健全。本文从民间融资的界定入手，分析了对民间融资进行法律规制的必要性，在阐述民间融资立法现状的基础上对完善民间融资立法提出相关建议。

关键词：民间融资 立法现状 法律完善

民间融资的界定

本文讨论的“民间融资”是指出资人与接受资金一方之间、在国家法定金融机构之外，通过约定取得资金使用权并支付约定收益为目的而暂时改变资金所有权的金融行为。

民间融资主要表现为民间借贷、有价证券融资、票据融资、企业内部集资、商业融资、融资中介、私人钱庄、民间合会、农村合作基金会等方式。民间借贷是一把“双刃剑”，在一定意义上解决了部分企业发展资金缺乏的现实难题；同时，民间融资主要投向产权私有的种养大户、个体工商户、私营企业—这类经济单位的发展壮大，对于扩大就业、推进全民创业也有着重要的意义。但令人忧虑的是，民间融资蕴藏着大量的风险，对经济发展也会带来一定的消极影响。

民间融资法律规制的必要性

（一）打破国有金融机构垄断的需要

我国融资市场的垄断主要是由政府对金融的管制形成的，也就是说融资市场的垄断源于政府的特许。政府利用权力对原有既得利益集团的利益进行过度干预和保护，通过行政手段或立法来阻止金融市场的竞争产生行政垄断。这种垄断会对金融市场的发展造成损害。而阻止垄断的最根本途径是引入竞争者，让更多的民营融资机构进入市场，与国有金融机构展开平等而公平的竞争，促使国有金融机构产生深刻的内部变革，从而提高效率，消除垄断的危害，增进社会整体福利。

（二）促进交易自由的需要

近年来，我国市场经济逐步完善，依法治国方略的深入贯彻实施，加入世界贸易组织后金融市场竞争不断加剧，金融市场垄断格局被打破，民间融资自由的范围和内容越来越大。只要对提高社会的整体福利有利，对民营经济的发展有利，而又不危害他人的合法利益，对民间融资自由从法律上界定会使其推动经济发展。

在市场经济框架下，可以通过民事法律对各类经济主体的财产权利予以保障，但对民间融资市场中交易的自由则需通过金融法律等经济法来规范。鉴于自由存在着被侵犯和滥用的双重可能性，所以必须有一种强大的外力来保障自由免受侵犯和被滥用。而法律的强制性使其可以为自由的实现提供有力的保障。法律保障下的交易自由划定了经济主体与政府行政权利的边界，能够有效地减少权利寻租的空间。这种对交易自由的促进和保护将最终作用于经济发展上。

（三）降低交易成本的需要

减少交易费用、提高市场运行效率，就必须制定用于规范民间融资行为的法律制度。效率是经济和法律共同追求的目标，法律规则提供了一种稳定可靠的预期，它使得交易双方把对对方行为的判断建立于法律规则的基础之上，从而降低交易费用。同样，民间融资法律制度的建立与实施，能够使民间融资活动中各方的交易费用减少，从而达到提高经济效率的目的。

（四）实现社会正义的需要

社会正义的实现离不开法律。法律对正义的实现包括两个方面：一是对正义的初次分配，即法律通过对社会各种利益、利益和负担的分配来实现正义；二是对正义的再次分配，即通过对社会利益冲突的解决来实现正义。民间融资自产生之日起不仅受到国内正式融资市场的歧视和打压，而且甚至也不能享受与外资金融机构同等的待遇。加入世界贸易组织后，我国陆续废除了一些与世贸规则不符的法律法规，但民营经济所遭受的不平等对待在诸多领域仍然存在。因此，民间融资相关的法律制度必须进行调整，以使民间融资受到平等的对待，在民间融资受到不法侵害时给予平等的保护。

民间融资立法现状

（一）法律规定不健全，缺少适用依据

由于缺少专门的民间融资立法，民间融资活动长期处于一种模糊的状态，使民间融资长时期处于“灰色金融”的地位，个人破产法律制度的缺位、征信体系的不健全、对消费型借款人权益的保障不足等形成法律真空，导致借贷双方的权益都无法得到全面有效的法律保障，限制了民间融资的健康有序发展。

（二）法律规定过于原则性，缺乏可操作性

民间融资的大部分法律规定过于原则性，没有具体的细则安排，缺乏可操作性，至今没有一部系统的规范民间融资行为的法律规范，有的只是散见于如《民法通则》、最高人民法院司法解释等一些条款性规定中，这些规定稳定性差，不易于民间融资者掌握。而且，很多民间融资行为都发生在私人或民营企业发展初期，这些民间融资具体操作者的法律意识一般不强，掌握起来难度很大。这种状况不但不利于民间融资的参与者自律及操作，也不利于金融业调控，从而妨碍其健康发展。

（三）法律规定滞后，效率低下

民间融资在拓展企业融资渠道，促进民众创业就业，促进资金资源配置与利用等方面发挥着越来越重要的作用，为我国的经济发展做出了重大贡献，但相关法律却不赋予其合法地位。另外，民间借贷的利息不能超过国家规定的银行存贷款利率的4倍，但实际上很多民间借贷都处于2至3倍的利率，此规定与实际情况有很大距离，规定的限额过高，反而助长了高利贷的泛滥。除此之外，随着我国经济的快速发展，金融工具推陈出新，金融衍生产品也不断出现。在此背景下，如果原来的法律规定缺乏前瞻性，而在未来的立法过程中又不能及时地根据经济发展需要及时修订，那么法律规定不仅不能有效促进经济发展，相反，会严重阻碍经济发展。

（四）法律效力层级低，存在冲突

纵观我国民间融资的有关法律规定，除少部分属于全国人大通过的基本法律外，多为行政法规和司法解释。多数规定法律效力层次较低，缺乏稳定性，不利于推动相关行业健康稳定发展。同时，法律规定之间还存在冲突，如关于民间借贷的利息问题，根据最高人民法院的司法解释规定，没有明确规定利息，可按中国人民银行同期贷款利率计算，而根据《合同法》规定，自然人之间的借款没有明确约定利息的，视为无利息，等等。法律规定明显冲突的现象，在我国中小企业融资的法律体系中经常出现。

民间融资立法的完善

（一）确立民间融资立法基本原则

1.尊重实践原则。在民间融资市场中，政府的适度干预要建立在市场对资源的配置发挥主导性作用的基础之上，对于能够通过市场解决的问题，政府就不应当介入。民间融资立法应当立足于实践，充分尊重市场的选择，以立法设定民间融资的市场准入条件，明确权利义务的分配机制，并通过政策引导，使民间融资发挥其对金融资源优化配置的优点，克服其对金融市场的危害。

2.规范统一原则。我国民间金融所依据的法律主要是民事法规，尤以合同法为主。融资关系本质上是一种平等主体之间的合同交易关系，资金的供需双方通过订立借款合同完成交易，《合同法》为合同的履行提供保护，《民法通则》、《担保法》等也对民间金融予以了规范和保护。但是，一般性法规无法满足民间金融运行的需要。需要国家制定详细的民间金融运行的法律，包括民营资本进入金融业的市场准入制度（控股、参股比例，设立方式等等），经营模式、资本金制度、存款准备金制度、利率浮动范围、市场退出机制等，要比正规金融的制度还要规范，才能使民间金融有秩序的发展。

3.金融安全原则。金融是现代经济的核心。金融在经济中占据着举足轻重的地位。金融秩序的良好与否直接关系到国家经济安全。因此，应从维护国家经济安全的高度对待民间融资，就民间融资制定与经济发展相适应的监管制度。加强对民间融资的监管，防止民间融资对经济安全的负面影响。要制定和实施充分反映民间融资市场参与各方利益的法律法规，尊重其财产自主权，让市场运行公开透明，让风险与收益对称，合理监管，校正市场主体逐利行为对经济安全的危害，维护公正和谐的市场秩序。确保民间融资主体在平等的前提下充分地参与市场竞争，规范地开展业务，稳健地发展经营，有效维护整个金融市场的繁荣和稳定。

（二）完善我国民间融资法律规制体系的建议

1.清理现有关于民间融资的法律规定，统一立法。具体如下：

首先，要按照市场经济规律的要求，根据《立法法》的规定，及时修改现行关于民间融资的法律规定。应根据经济发展现状，对现有民间融资的法律规定进行全面清理，对适合当前经济发展、有利于推动中小企业融资的规定，进一步完善，适时上升为法律，对不适合当前经济发展、阻碍民间融资的规定，要及时修订。同时，要积极借鉴发达国家的立法经验，辩证吸取其立法的科学之处，以完善我国相关立法。

其次，建立一套系统而完善的民营金融法律运行体系。应尽快研究出台诸如《民间借贷法》、《放贷人条例》、《民间金融管理条例》等效力等级较高的、统一的法律规定，为民间融资构筑一个合法的活动平台，以规范、约束和保护正常的民间融资行为，引导民间借贷走上正常的运行轨道。同时，将一些不属于违法范畴的“灰色金融”规范化。

2.加强民间融资监管，防范系统风险。具体如下：

一是建立统一的监管体系。应借鉴发达国家经验，通过立法明确民间融资的监管主体、监管标准、监管方式、处罚措施等。建立民间融资的登记、指导和监测制度。对民间融资行为进行登记备案，定期进行统计，具体登记其借贷双方主体、金额、期限、利率、用途以及抵押担保等要素，并以此登记作为处理有关民间融资债务纠纷的依据。民间融资建立登记制度后，尽快明确相关管理部门或成立民间金融管理组织，规范管理民间融资行为。政府要加强利率指导作用，实行有管制的民间借贷利率。同时，应建立民间融资定期监测机制。

二是改进民间融资监管方式。对民间融资的监管应遵循以下三个标准：稳定性、有效性和公正性。建立金融监管制度对民间融资发展的意义在于金融监管能防止民间融资的金融风险，从而维护整个金融体系的稳定。对民间融资实施适度监管，可以有效地控制金融风险，防范金融危机出现，保证金融体系的稳定。另外，金融监管能保护民间融资市场上存款人和投资者的利益，维护社会公共利益。

在当前经济转轨时期，由于经济和金融体制的变革，原有的监管模式已不能适应金融市场的需要。我国加入WTO之后，随着大量的外资金融机构进入我国市场，我国金融体系运行规则必将随之变化，因此金融监管也必须适应金融体系运行规则予以变化。对民间金融的监管模式应采取谨慎性监管，确定对民间融资机构的外部限制和约束，确保金融体系的安全和稳定。按照我国《商业银行法》、《银行监管法》和其他金融法律法规对民间融资市场进行谨慎性监管。在监管内容方面，要改变原先只重市场准入、业务范围、经营行为的合规性监管，突出民间金融风险监管，强化资本充足性、资产质量和流动性管理。其中对新成立金融机构市场准入的审查包括：最低资本额要求、经营的业务范围、管理人员的资格审查以及内部的组织机构和管理规章制度。在监管方式上，要实现由静态监管向动态监管的转变、由事后处罚向事前防范的转变、由机构监管向功能监管的转变，时刻关注、控制、防范和化解民间金融机构的风险。通过现场审核和间接监管等实现对民间融资市场的多元化监督。此外，还应该包括对从业人员的培训，提高其风险意识和从业水准。

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