苏北与粤东西北地区开发成功经验对新一轮湘西地区开发的启示

高志敏

(中共张家界市委党校，湖南 张家界 427000)

区域差距扩大是我国经济发展过程中面临的一大难题，近年来，江苏、广东等发达省份在促进区域经济协调发展方面探索出了许多成功经验，通过异地共建产业园区、加大对欠发达地区的项目投资力度与财政、金融支持，有效改变了苏北、粤东西两翼及粤北山区的落后面貌。通过第一轮开发，湘西地区经济实力明显增强，基础设施和生态环境明显改善，城乡面貌发生可喜变化。但是，由于多方面的原因，湘西地区目前经济社会发展水平仍然较低。借鉴发达地区经验，坚定不移地继续推进湘西地区开发，对于促进全省三大区域整体协调发展，实现“两个加快”和“两个率先”具有重要的理论与实践意义。

一、苏北与粤东西北地区开发的成功经验

江苏和广东是我国经济总量、发展程度排名靠前的省份，但是同样存在较为严重的内部发展不平衡问题。近年来，两省极其重视区域协调发展，倡导将发达地区和欠发达地区对口挂钩以及在欠发达地区合作共建产业园等做法促进产业转移，使落后地区快速发展，走出了一条区域协调发展的成功路子［1］。

1、异地合作共建产业园区

江苏省跨区域共建开发区最早开始于2003年江苏设立的江阴——靖江工业园区，2006年江苏省进一步出台了《关于支持南北挂钩共建苏北开发区政策措施的通知》，全面加快苏南、苏北共建开发区建设，带动了大量产业向苏北转移，苏北地区经济得到了飞速发展，苏南、苏北地区经济发展水平差距不断缩小。2008年，国务院出台《关于进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展指导意见》，提出“积极探索互利共赢的财政政策，有序推动异地联合兴办开发区”，苏南、苏北异地合作共建产业园区经验逐步向全国推介。目前，江苏园区共建模式主要有以下几种:

(1)苏南苏北模式(江阴——靖江合作模式)

该模式要求苏北地区在省级以上开发区中，划出一定面积的土地，用于南、北共同开发，同时在工作组织上，主要由苏南开发区负责规划、投资开发、招商引资和经营管理。南、北共建园区建设模式多样，园内所有的新增增值税、所得税的地方留成部分，全部补贴给园区，用于园区的滚动发展。省级财政通过贷款贴息等手段鼓励园内的基础设施建设。苏北地区也出台相应鼓励政策，对共建区内符合国家产业政策及节能环保要求企业的生产用电，自投产之日起给予连续3年的补贴。

(2)盐城上海模式

这种模式与苏南苏北模式具有相似之处，不同之处在于跨省级合作，即在盐城现有开发区中设立区中园，由上海的公司负责园区开发。盐城上海开发模式中，一般规定共建区中园内新增增值税、所得税地方留成部分，5年之内属于盐城方所有，5年后另行确定分配方案。并且，由上海负责推荐和引进的项目，投产后的新增增值税、所得税地方留成部分，盐城方和上海方按照6∶4 的比例进行分成。

(3)外高桥启东模式

上海外高桥保税区联合发展有限公司和启东滨海工业园开发有限公司共同成立合资股份公司，上海、启东分别占股60%和40%，税收按照股权比例分成。产业园的主导产业为高端机械、电子产业，重点引进世界五百强及国内知名大企业。共建区利用上海外高桥保税区这一平台，分别在日本名古屋市、大阪市召开共建区招商引资说明会，成功引进了住友化学、三菱东京UFJ 银行等多家世界五百强企业，招商产业档次得到显著提升［2］。

国际金融危机以来，广东省通过珠三角“腾笼换鸟”和欠发达地区“筑巢引凤”计划，加快推动异地合作共建产业园区步伐，将珠三角地区最发达的六个市(广州、深圳、珠海、东莞、中山、佛山)作为产业转出地，粤东西北地区作为产业转移承接地，共建产业转移园区。譬如，在清远英德市与佛山顺德区合作共建的产业园区中，基础设施建设与园区管理由顺德方主导，而园区的受益实行五五分成，在合作期25年满后园区的管理权和收益权全部移交给英德。同时，广东省政府还从财政上积极推动异地合作共建产业园区计划，要求产业转出地的地级市在2009－2013年期间每年至少要安排1 亿元支持合作园区建设，同时产业转出地政府须派出领导干部或企业管理人员到合作园区任职或挂职，与所在地政府共同抓好合作园区建设［3］。

2、强化欠发达地区投资和重大项目的带动作用

近年来，江苏省十分注重苏北地区重大项目建设，每年重大项目报批数年均增长保持在18%以上，新开工500 万元以上产业转移项目两千多个，总投资两千多亿元。世界工程机械行业巨头卡特彼勒徐州生产基地、连云港总投资138 亿元的珠江钢管项目、中国移动淮安移动呼叫中心等重大项目相继建成。通过重大项目的带动，苏北地区快速发展的步伐已经迈开:百强县东台、大丰灼灼生辉，新阜宁的滨海经济开发区、沿海港口化工园区建设红红火火，连云港在经历了多年的近乎“耻辱”的徘徊之后，如今开始昂首前行。

“十一五”期间，广东省也在东西两翼和粤北山区规划了大量的重点建设项目，用于这些地区的基础设施建设，主要投向农村电网、农村公路、高速公路、城镇和农村供水、饮水等方面以及大批能源、交通、通信、城市基础设施项目。许多项目相继竣工并发挥效益，如韶关建成韶钢500 万吨钢生产平台、韶关卷烟厂30 万大箱生产线等一批重点项目;随着惠河高速、粤赣高速、龙梅高速的建设，河源到广州的车程缩短了近一半的时间，使其融入了珠三角“两小时”经济圈，加上铁路建设，河源已逐渐成为重要的交通枢纽。

3、注重财政、金融等政策支持

江苏省非常注重对苏北地区的政策支持，发布了《江苏省出台进一步支持苏北地区加快发展的政策意见》、《省政府关于支持南北挂钩共建苏北开发区政策措施的通知》等文件。近年来，江苏省对苏北的资金扶持力度不断加大，“十一五”期间，共向苏北地区累计投入各类扶持资金1917 亿元，其中省财政转移支付和专项补助总额733 亿元。提高对县、乡基本公共服务支出水平，对标准支出缺口地区由省补助80%，村级组织经费保障标准由每年8 万元提高到10 万元以上。对符合产业政策、环境保护要求的苏北省级以上开发区，每年给予1000 万元/市、500 万元/县(县级市、县成建制改成的区)平台提升专项奖励。这些举措的实施，使苏北基层财政保障和经济社会全面发展能力得到增强［1］。

广东省注重对欠发达地区的财政、金融政策支持力度。2003年设立民营科技园发展专项资金，省财政对东西两翼和粤北山区14 市每市安排3000 万元，支持民营经济发展;2005年设立促进产业转移专项转移支付资金，省财政对东西两翼和粤北山区14 市每市安排4000 万元，促进珠江三角洲地区产业向东西两翼和粤北山区转移;2007－2008年，省财政安排东西两翼和粤北山区14 个市及江门市每市2 亿元，帮助解决欠发达地区经济建设资金不足问题。广东还注重创新财政资金扶持方式，通过设立竞争性扶持资金，通过公开竞标的方式评选省示范性产业转移工业园区，激发各地推动“双转移”的积极性。同时，广东省对于产业转移工业园区在贷款、企业上市等金融政策上给予各种优惠［3］。

二、湘西地区经济社会发展现状

从2004年开始，湘西地区启动了第一轮大开发。目前，湘西地区经济实力明显增强，基础设施和生态环境明显改善，城乡面貌发生可喜变化，但由于基础薄弱，湘西地区与全省平均水平、与长株潭城市群和湘南地区相比仍有较大差距，与省外周边同类型区域相比也不具备发展优势［4］。

1、与全省及长株潭城市群、湘南地区相比，差距呈扩大趋势

(1)总量差距扩大

从经济总量看，2011年，湘西地区生产总值2499 亿元，仅相当于长株潭城市群地区生产总值(8270 亿元)的30.2%和湘南地区(3045亿元)的82.1%;占全省地区生产总值的比重为12.7%，比2004年下降1.7 个百分点。从其他主要经济指标看，2011年，湘西地区地方财政收入、固定资产投资、社会消费品零售总额、进出口总额占全省的比重为9.2%、12.5%、12.9%和3.6%，分别较2004年下降1 个、1.7个、1.5 个和0.6 个百分点。从产业结构看，2011年，湘西地区第一产业增加值比重比全省平均水平高5 个百分点，比长株潭和湘南地区分别高12.9 个和1.4 个百分点;第二产业比重比全省平均水平低7.9 个百分点，比长株潭和湘南地区分别低17.7 个和9 个百分点。2011年，湘西地区各市州城镇化率明显低于全省45.1%的平均水平，如邵阳市、湘西自治州的城镇化率分别为34.13%和36.07%，位居全省倒数一、二位。

(2)发展速度偏慢

表1 2005－2011年全省及各区域主要经济指标年均增速(%)

“十一五”时期，湘西地区生产总值年均增速(12.8%)比全省平均水平(13.6%)低0.8 个百分点，分别比长株潭城市群和湘南地区低1.9 个和0.2 个百分点。此外，固定资产投资、财政一般预算收入、社会消费品零售总额、进出口总额等主要经济指标年均增速均慢于全省平均水平以及长株潭城市群和湘南地区(见表1)。

(3)人均水平较低

2011年，湘西地区人均地区生产总值仅为全省平均水平的50.8%，只有长株潭和湘南地区的24.9%和63.3%;城镇居民人均可支配收入为13794 元和4143 元，城乡居民人均消费支出分别为9728 元和3451 元，均少于长株潭和湘南地区(资料来源于各地统计公报整理所得)。

2、与周边武陵山地区相比，不具备明显的发展优势

湘西地区、重庆渝东南翼(黔江区、酉阳县、秀山县、彭水县、武隆县、石柱县)和湖北武陵山少数民族经济发展实验区(湖北恩施州的8 个县市和宜昌市的长阳、五峰2 个自治县)都属于武陵山片区，是典型的“老、少、边、穷”地区，也是重要的经济协作区。湘西地区与其相比，除总量规模较大外，人均水平有待提高，产业结构有待进一步优化。

(1)与重庆渝东南武陵山地区相比，湘西地区呈现落后态势

表2 2006－2011年湘西地区与重庆渝东南地区生产总值 单位:亿元

2006－2011年，湘西地区生产总值年均增长12.9%，比同期重庆渝东南地区年均增速(14.7%)慢1.8 个百分点;湘西地区生产总值占全省比重呈逐年下降趋势，而渝东南地区生产总值占重庆的比重基本上保持上升趋势，由2006年的5.3%提高到2011年的5.4%。2006－2011年，湘西地区第二产业增加值占地区生产总值的比重提高7 个百分点(由32.6%提高到39.6%)，大大低于同期渝东南地区的15 个百分点(由35.6%提高到50.6%)，工业化速度远远落后于重庆渝东南地区。

(2)与湖北、贵州武陵山区比较，并无明显优势

以2011年为例，湘西地区的人均地区生产总值、人均社会消费品零售总额、农民人均纯收入三个均量指标高于湖北、贵州武陵山区。而人均财政一般预算收入和人均固定资产投资这两个代表经济发展后劲的均量指标则低于湖北武陵山区。

表3 2011年湘西地区与湖北武陵山区人均指标情况

3、湘西地区发展后劲明显不足

(1)投资需求不足

湘西地区产业、交通通讯设施、电力建设、矿产资源开发缺少资金投入，尤其是工业投资严重不足，经济发展动力明显不足。2011年，湘西地区基础设施建设投资481.89 亿元，占全省的比重仅为14.9%，比长株潭和湘南地区分别低20.8 个和2.5 个百分点;房地产投资183.82 亿元，占全省的比重仅为9.7%，比长株潭和湘南地区分别低50.6 个和4.1 个百分点;工业投资567.56 亿元，占全省的比重仅为11.8%，比长株潭和湘南地区分别低25.4 个和10.6 个百分点。工业投资增速比全省平均水平低15.7 个百分点，比长株潭和湘南地区分别低18.3 个和12.7 个百分点。

(2)工业发展滞后

近年来，湘西地区新型工业化建设取得了一定成绩，但差距还是比较明显。一方面，工业发展相对滞后。2011年，湘西地区全部工业增加值为857.40 亿元，仅占全省的10.6%;规模工业增加值增长20.6%，比长株潭地区低0.1 个百分点，比湘南地区低0.3 个百分点;规模工业企业主营业务收入、利税仅占全省的9.4% 和6.4%;第二产业占 GDP 比重为39.6%，比长株潭地区低17.7 个百分点。另一方面，工业对经济增长的贡献率低。2011年，湘西地区工业对经济增长的贡献率为41.4%，比全省平均水平(56.1%)低15 个百分点。

(3)科技基础薄弱

2011年，湘西地区高新技术产业增加值174.59 亿元，占GDP 比重7%，低于全省水平(14.7%)7.7 个百分点，比长株潭和湘南地区分别低13.1 个和2.7 个百分点。高新技术产品销售收入555.91 亿元，占全省的5.9%，比长株潭和湘南地区分别低51.1 个和8.8 个百分点;高新技术产品利税总额58.42 亿元，占全省的6.2%，比长株潭和湘南地区分别低54.6个和6 个百分点，这表明湘西地区高新技术产业基础薄弱，自主创新能力有待提高。

三、推进新一轮湘西地区开发的政策建议

进一步推进湘西地区开发，要立足于第一轮湘西地区开发形成的条件、积累的经验和奠定的基础，同时要把握国家深入实施新十年西部大开发战略、武陵山经济协作区、国家扶贫开发集中连片扶持等重要战略机遇，借鉴江苏、广东等发达地区在区域协调发展方面的成功经验，进一步解放思想、开拓创新，加大投入、强化支持，将湘西地区开发推向一个新的高度，促进湘西地区又好又快发展［5］。

1、继续解放思想，加快由“输血”的外源开发向“造血”的内源开发转化

湘西地区干部群众要破除等靠要思想，加强对发达地区的经验学习，主动接受新思维和新事物，提高干群综合素质，确立自力更生、奋发图强的新理念。要破除地域区划思想，建立全区域共同发展理念，湘西地区要根据各自的资源禀赋优势，统筹规划一批中心城市、市场、产业园等，集中优势资源统筹开发，共谋发展之路。要加强基础设施建设，夯实发展基础，切实加强水、电、路、气等基础设施建设。加快推进高速公路、长昆铁路客运专线、等级公路、通乡公路、通村公路、旅游公路建设，有序推进张家界荷花机场、怀化芷江机场、铜仁凤凰机场工程建设，形成综合交通网络。加快城镇化建设，拓展提升怀化、张家界、邵阳、吉首等区域中心城市，增强其人口吸纳与产业集聚等综合承载能力和辐射带动功能。

2、东西对口，实施异地共建产业园策略

异地共建产业园区，是苏北地区经济突飞猛进、粤东西两翼与粤北经济快速发展的关键所在。新一轮湘西地区开发，须借鉴江苏、广东等地做法，尽快启动共建产业园区工作。要在区位条件较好的怀化、张家界、吉首、邵阳等地划定区域(或将这些地区已有的工业园区)，参照苏北、粤东西北共建产业园区的做法，与广东、上海、武汉、长株潭等地区共建产业园区，在园区招商引资上按照“优势互补、共同发展、市场运作、各得其所”的原则，建立起湘西地区与发达地区的合作机制。湘西地区一定要树立“不求所有，但求所在”理念，积极与东部地区、长株潭地区的园区进行洽谈，牢固确立引入园区共建方就是“引入先进的园区管理经验、宝贵的重大项目资源、充裕的园区建设资金”的观念，与共建方形成产业对接、错位竞争、优势互补的全区格局，推动湘西地区园区建设取得突变式进展，进而推动湘西地区工业化、城镇化进程。

3、突出区域特色，推动特色产业、优势产业大发展

湘西地区经济总量规模小，工业化与城市化程度较低，要加快发展，必须依托湘西地区资源优势，集中力量发展特色优势产业。一是扩大旅游集聚效应。张家界、湘西凤凰旅游已是湖南乃至全国的一张旅游名片。要借力已有的品牌知名度，全方位延展旅游产业链，打造旅游规模效应，营建集青山绿水、原始生态、民族风情于一体的黄金旅游区。二是发挥生态优势。应重点支持培育发展以信息化、低碳化为技术支撑基础的产业，如在乡村大力发展绿色农业(做大做强“湘西老爹”)、特色农业、中药材种植加工业、园艺花卉业，因地制宜发展原生态博物园、田园生活馆等休闲服务业;在城市积极发展文体竞技、休闲保健、远程商务等当代新型服务业。三是打好文化牌。根据独特的少数民族风情，深度开发民俗文化，重点保护并传承非物质文化遗产(如桑植民歌等)、民族民间工艺、兴建高品位和规模化的民俗文化博物馆等永久性文化工程设施，打造湘西苗族、土家族民俗文化的重要研究基地。

4、进一步加大财政金融等政策扶持力度，聚集发展势能

加大财政对湘西地区均衡性转移支付力度，促进地区间基本公共服务均等化，中央和省级财政下达的有关专项转移支付，重点向湘西地区倾斜。提高国家和省各类专项建设资金投入湘西地区比重，提高铁路、机场、水利等建设项目投资补助标准和资本金注入比例。出台促进湘西地区经济发展的财税扶持政策，促进财政增收和企业增效。鼓励金融机构在湘西地区增设机构和网点，培育村镇银行、小额贷款公司，支持和深化农村信用社改革。加大信贷支持力度，优先保证省规划产业项目的贷款，县域内金融机构新吸收存款主要用于发放当地贷款。完善建设用地审批制度，保障湘西地区重点工程建设和符合条件的产业项目用地。

［1］韩文秀等.创新推广飞地经济，促进区域协调发展［N］.中国经济时报，2011－07－11(01).

［2］徐光辉.高层次推进南北共建苏北开发区［N］.新华日报，2006－08－06(03).

［3］刘正让.广东区域协调发展模式和区域政策研究［J］.广东社会科学，2008，(4):61－64.

［4］唐 婷.坚定不移推进湘西地区开发［N］.湖南日报，2010－10－30(01).

［5］张昭红.湘西地区开发成效的基本估价及政策取向［J］.湖南省统计局决策咨询报告，2012，(46):1－5.