中国近几轮房价调控政策与房价波动

武汉大学经济与管理学院 孙兴全 张文婷

中国近几轮房价调控政策与房价波动

武汉大学经济与管理学院 孙兴全 张文婷

自改革开放以来，我国经历了数轮房价调控，在各个经济发展阶段都起到了相应的作用，本文以近几轮房价调控政策演进为主线，总结了这几次改革的一般特点，为接下来我国的房价调控工作提供借鉴。

房价 调控政策 历程演进

一、中国住房价格调控政策的阶段性

（一）1993—1997年房地产紧缩性调控。20世纪90年代，中国经济体制改革进入了一个新阶段，住房改革正在逐步推进。从更早几年开始，中国城市房地产发展以沿海开放城市为中心出现了第一轮高潮，并酝酿成海南、北海等地的局部泡沫经济现象。中国房价调控也随之开始。

在发展市场经济成为全国的共识，并进行了大胆实践的背景下，各地方上项目、追求GDP的冲动强烈，加之宏观调控手段和效果不够理想，次年经济过热现象凸现。其中，房地产热首当其冲，主要问题是：房价上涨和房地产投资增长过快，房地产市场在高速发展过程也存在秩序混乱的问题。房地产业出现适应紧缩在所难免。

1993年确定了理顺房地产业，促进房地产业健康发展的政策目标，于是开始进行宏观调控；控制投资规模，调整投资结构，规范市场行为，调节房地产经营收益。1996年，中央政府采取了双紧政策，即收紧财政支出、收紧银根（提高利率、减少贷款额度、提前收贷），甚至强调国有银行一律不能对房地产开发进行贷款。其目的是压缩固定资产投资（包括房地产投资），减少社会总需求，保持总需求和总供给的基本平衡。同时控制用于房地产开发的土地出让，停止高档楼宇的建设立项，规范市场行为等，试图通过减少房地产的投入达到减少社会总需求，减轻对社会总供给的压力。1997年，仍实行适度从紧的财政政策和货币政策。

在自1993年开始持续数年的房地产紧缩调控中，市场对于房地产的需求明显减缓。房地产供不应求的局面得到根本的改观，供求开始协调起来，房价趋于平稳，房地产开发企业效益除1997年外基本维持在正常水平。这是政府干预的正面成果、调控政策取得了较好的效果。

（二）1998—2002年上半年政策“救市”。1997年爆发的东南亚金融危机，对中国房地产产生了明显的抑制作用，尤其是需求的大幅度下降。整个房地产市场一片疲软，企业削价销售，不少房地产开发企业出现严重亏损，中国房地产业已到了较为艰难的时刻，自1997年开始，房地产全行业连续三年亏损（按统计局统计口径）。宏观经济不振的压力，房地产行业的困难，政府的调控从紧缩转向今后持续多年的宽松政策。

1998年，政策目标定位为促进房地产业发展，出台了《城市房地产开发经营管理条例》和《关于进一步深化城镇住房制度改革、加快住房建设的通知》，要求从1998年下半年起停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化；同时调整住房投资结构，重点发展经济适用住房，建立以经济适用住房为主的住房供应体系（此项政策在以后几年落实不够）。1999年实行积极财政政策，启动住房消费，深化落实住房分配的货币化改革；鼓励个人换购住房，免征个人所得税；启动房地产市场，免征交易营业税，契税减半。2000年，继续促进住房消费，促进房地产业发展。对进行住房公积金贷款的个人和银行都免税。2001年政策目标确定为促进房地产业发展，促进消化积压房，政策内容包括：对住房消费采取扶持政策，积极促进房地产业发展；加大房地产开发投资力度，拉动经济增长。实现消化积压商品房政策，对1998年6月30日以前的商业用房、写字楼、住房免营业税、契税及各项行政事业性收费。宽松政策实际持续到2002年前几个月，2002年3月还降低了住房公积金存贷款利率，5年以上贷款利率由4.59%降到4.05%。

就政策绩效而言，这几年房地产行业由衰退转向平稳上升，房价也是平稳向上，到2001年，房地产开发行业实现扭为盈。政府的救市政策取得成效。不过，局部过热的苗头又开始显现。

（三）2002年至2008年上半年的房地产政策从紧而房价过快增长的困局。2002年决策层已意识到中国房地产存在区域性泡沫现象。这些地区主要集中在东部地区，其中以北京、上海、辽宁、广东和浙江最为突出。少数西部地区如重庆、四川、陕西等省的一些中心城市也被认为存在一定的泡沫现象。各部门在2002年中期开始又出台一些房地产紧缩政策。2002年国土资源部取消了协议转让土地，为应对房地产利益格局失衡，土地收益大量流失的问题，整顿和规范房地产市场秩序，加强房地产市场的宏观调控，强化土地供应管理，严格控制土地供应总量，恢复征收土地增值税，加强房地产信贷控制，四证取得后才能发放贷款，提高第二套住房的首付比例。2003年加强信贷管理，以对付房地产开发企业“空手套白狼”。2004年，国土资源部划出8月31日大限，彻底终止协议转让土地，存款准备金率上调，提高了开发商的资金门槛，对高尔夫球场、会展中心、物流园区、大型购物中心等项目进行清理。对土地供应以及使用实行严格控制，为了抑制房地产投资过快的增长，增加政府对土地市场的调控力度，依法从开发商手中收回预期不开发土地。2005年，房贷优惠政策取消，借助二手房交易征收个人所得税、营业税等一系列税收政策，切实打击楼市中的炒作与投机行为，平抑房价。2006年，国务院总理温家宝所作的政府工作报告明确提出，要抑制投资规模过大和房价上涨过快等问题；两次上调房贷利率、存款准备金率；鼓励小户型商品开发；进一步调控二手房炒作，规范开发商预售中的违规行为，规范土地市场，清查土地违规；逐步落实住房保障政策；进行房地产市场整顿，规范交易秩序；完善二手房市场交易管理。2007年，国税总局清算土地增值税并调高城镇土地使用税税率；全年共计6次加息，10次上调存款准备金；健全廉租住房制度；更加严厉地打击炒房行为，规定第2套住房贷款首付不得低于40%，利率不得低于基准利率的1.1倍；加强土地供应调控，缩短开发周期。2008年上半年，重拳打击囤地，免征出租廉租住房租金收入的营业税、房产税，免征廉租房和经济适用住房的印花税；上半年共5次上调准备金率，从年初的14.5%上调至17.5%，缩紧银根。

这一阶段，抑制房价过快上涨的调控政策频出，但除了2005年仅上海一市房价触顶有所回落、2007年年末受世界金融危机的波及，房价环比有所下跌外，房价总体上呈快速上涨趋势，2006年房价在政策的打压下相对平衡，但2007年多数月份涨幅非常大。这一阶段整个房地产行业盈利水平也十分可观，全行业利润平均环比增长率平均超过50%，有的年份甚至高达90%以上。

（四）2008下半年—2009年初短暂的放松。受全球金融危机等因素的影响，2008年被认为是经济比较困难的一年，自2008年下半年起，国家出台了大量的经济刺激政策，积极的财政政策与宽松的货币政策并举，房价经过短暂的回调期，迅速重拾升势。

2008年9月至12月间，四次下调银行利率，一年期存款利率4.14%降至2.25%，存款准备金率也多次下调。贷款持续放量增加，被称“天量”。2008年10月，财政部出台 《继续加大保障民生投入力度切实解决低收入群众基本生活》，降低真实购房需求者的置业门槛。

这一轮以救市为目标的调控政策，使2008年的房价略有回调之势迅速逆转，2009年房地产市场全面复苏，当年出现报复性上涨，按全国商品住房均价计算，涨幅超过24%（与统计局公布的房价指数不一致）。

（五）2009年4月开始的新一轮紧缩性调控。2009年房价复苏并转向暴涨，使抑制房价又成为政策目标。2009年4月至今抑制性政策出台最为密集。

2009年，我国开始进一步治理房地产开发领域违规变更规划、调整容积率问题；加强房地产开发企业的土地增值税征收管理；研究开征物业税，北京、辽宁等10多省(市)开始物业税“空转”运行；国务院发布的《关于调整固定资产投资项目资本金比例的通知》中明确规定，保障性住房和普通商品住房项目的最低资本金比例为20%，其他房地产开发项目的最低资本金比例为30%；同时公布《土地调查条例实施办法》指出土地调查包括全国土地调查、土地变更调查和土地专项调查，并从土地调查机构及人员等方面对 《土地调查条例》的相关制度进行了细化；个人住房转让营业税征免时限由2年恢复到5年，5年以上普通住房免征营业税，非普通住宅差额征收；5年以内，普通住宅差额征收，非普通住宅全额征收；督办处理房地产开发闲置土地。2010年，国务院发布《关于促进房地产市场平稳健康发展的通知》，明确二套房贷首付不能低于40%，贷款利率严格按照风险定价，同时要求增加保障性住房和普通商品住房有效供给，合理引导住房消费抑制投资投机性购房需求等。省级政府负总责是该政策的重要关注点；暂停发放第三套房贷，各商业银行暂停发放居民家庭购买第三套及以上住房贷款，消费性贷款的禁止用于购买住房；部分城市推出限购房套数即在房价过高、上涨过快、供应紧张的城市，要在一定时间内限定居民家庭购房套数；加强房地产开发企业的土地增值税征收管理；加强贷款资金监管，确保固定资产贷款资金真正用于实体经济的需要，防止贷款被挪作他用，以及防范在贷款快速增长形势下的银行风险；个人住房转让营业税征免时限全部由2年恢复到5年 （见表1）；要求地方政府要切实负起责任遏制房价过快上涨；要求各地加强市场监管，稳定市场预期，遏制部分城市房价过快上涨的势头。2011年，发改委通知要求商品房销售需明码标价；从2010至今四次上调利率；各地频出限购令；重庆、上海两进行物业税征收试点（见表 2）。

2011年我国又相继出台了一系列措施。2011年初，中国国务院出台新版“国八条”，严厉要求地方政府在一季度之内给出房价调控目标。落实地方政府责任；加强保障性安居工程建设；完善相关税收政策，加强税收征管；强化差别化住房信贷政策；严格住房用地供应管理；合理引导住房需求。4月30日北京出台“国十条实施细则”中明确提出“限购令”，目前北京、上海、天津、重庆、大连、宁波、厦门、南京、武汉、深圳、成都等城市都已明确限购令，此政策逐步由一二线城市向三四线城市扩大。截至8月10日，过去10个月中，中国已经加息5次，提高存款准备金率9次，在总贷款额同比大幅下降的情况下，房地产业的贷款降幅更加显著。今年上半年，中央下达的1000万套保障房的“硬指标”，建立考核问责制度，确保政策落实；调整完善招拍挂制度，确保保障房用地供给；今年全国商品住房用地供应计划14.06万顷，比2010年实际供应增长了51%，全国住房计划用地21.8万顷，与2010年实际供地量（12.63万顷）相比增加了72.6%。

此轮调控，力度空前，全国房价总体呈缓慢上升的趋势，目前全国大部分地区出现交易额急速下降，价格也有呈现向下拐点之势。但房地产拖累经济的苗头又有所显现。

表1 营业税调整

表2 上海重庆两版房产税比较

二、中国近些年来住房价格调控政策的几个显著特征

（一）逆经济周期的相机抉择。从1993年至今，房价调控始终与经济周期逆向而行，力图平衡经济波动，经济出现衰退迹现，执行扩张性的刺激房地产发展政策，经济出现过热问题，则执行抑制房地产市场和房价的政策。一般而言，经济波动越大，逆向调控政策力度和密度越大。

（二）政策手段越来越多样化。按本文所划分的五个阶段分，第一个调控阶段主要依赖行政手段，如检查、整顿、禁贷等，经济手段居于次要地位。此后财政、税收等经济手段更多地采用。最新一轮调控还有一个转变，就是强调加强居住保障政策，并视之为调控房价的重要手段。

（三）政策效果在时间维度上看呈衰减态势。本文所列的第一阶段，调控效果非常明显，从第二阶段开始，尽管调控政策密度越来越大，但房价过快增长的局面没有得到根本改变。往往是房价受到抑制时间越来越短，压下来之后，房价“报复性”增长势头很强劲。不少时段内，存在控而失控，越控越失控的现象。

（本文系武汉大学自主科研项目【人文社会科学】“住房价格运行特征及其功能评价”研究成果之一，得到“中央高校基本科研业务费专项资金”资助。）

景敏婷.2011.利益博弈视角下的公共政策执行失灵问题研究——基于我国房价调控政策执行现状的思考.天水行政学院学报，2。