新医改背景下的非营利性医疗机构国有资产管理

■李花玉

新医改背景下的非营利性医疗机构国有资产管理

■李花玉

一、研究背景

非营利性医疗卫生机构作为我国医疗事业的支柱力量，在保障人民群众身心健康方面发挥着决定性作用。非营利性医疗机构指为社会公众利益服务而设立运营的医疗机构，不以营利为目的。

非营利性医疗卫生机构国有资产指国家拨付、或医院以医疗收入取得、或接受捐赠等形成的由国家所有，医疗机构占有或使用的资源。近年来，非营利性卫生机构在国有资产管理方面存在的问题逐步显现出来，引起社会各界的广泛关注，国家在2009年3月出台的《中共中央、国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》（以下简称《意见》）为国有资产管理提供了新的发展方向。《意见》提出各级非营利性医疗卫生机构要以“政府主导，回归公益”为医疗卫生体制改革的目标，体现我国非营利性医疗卫生机构的公益性。非营利机构的国有资产作为其从事医疗卫生服务活动的物质基础，应体现其非营利性，是医疗卫生机构提供各项医疗服务的基金而不是获取利益的本金。在这一指导原则下，医院固定资产管理的目标就由原来的“保值增值”向“保值增效”转变，这给我国非营利性医疗卫生机构国有资产管理带来深远影响，也为非营利性医疗卫生机构解决国有资产管理过程中存在的问题指明了方向。

二、我国非营利医疗卫生机构国有资产管理存在的问题

（一）非营利性医疗卫生机构“管办分离”不彻底

政府作为非营利性医疗卫生机构的出资人，是非营利性医疗卫生机构资产的实质所有人，同时，非营利医疗机构仍然受到政府相关部门的领导和管理。非营利性医疗卫生机构的人事安排受到政府部门的严格控制，在人员编制、业务考核、奖惩实施等方面需要政府部门层层审批才能落实，削弱了医院人才选用、聘任的灵活性。政府作为出资人对医院资产管理情况不了解，在对医院资产进行管理时只是通过控制资金和人事任免等方式，而了解医院真实情况的医院本身却没有足够的决定权，医疗机构管办分离仍是任重道远。

（二）多元化收入补偿机制背离改革初衷

非营利性医疗卫生机构的公益性决定了其不能以追求盈利为目的，否则就违背了非营利医疗机构的设立宗旨。我国医疗改革之初，强调多元化办院，尝试医院市场化改革，部分地方政府对公办医疗卫生机构的投入大幅缩减，各级医疗卫生机构不得不向私立医院看齐，以经济效益作为衡量医务人员业绩的唯一标准。“看病难、看病贵”的问题时至今日已成为影响国民健康水平的社会问题，背离了医疗体制改革“多元化办院，提升医疗服务水平”的初衷。

（三）国有资产监督缺位

目前多数医疗卫生机构的国有资产监管体系不完善，设备盲目购置、账实不符的情况仍然存在，作为非营利性医疗卫生机构国有资产所有人的国家，对医疗卫生部门的国有资产缺少有效的监督手段，信息不公开、不完整，使得医疗机构国有资产的基础核算和管理过程中存在的问题长期得不到解决。

三、完善非营利性医疗卫生机构国有资产管理的对策

（一）进一步落实“管办分离”的国有资产管理体制

1、医管中心代位行使出资人职责。

成立医管中心代表政府行使出资人职责，负责各级非营利性医疗卫生机构的国有资产投资与管理。医管中心对辖区内医疗卫生机构的人力资源、财产状况、物资管理和业务开展进行管理，确保国有资产效益的提升。根据医管中心的职责，可以设置相应的职能部门，指导所属医疗机构进行医疗技术和重点科室建设，提升医疗服务质量。人力资源部负责指导、推进所辖医疗机构的人事改革和薪酬分配，努力营造公平、公开的考评体系。资产财务部负责对所辖医疗机构的资产运营情况进行全面核算，例如药品、医疗器械的招标采购、财务预算、决算执行情况等。

2、卫生厅（局）行使监督职能。卫生厅（局）作为政府职能部门，负责对辖区内医疗机构的各项活动进行监管，监督医管中心和各级医疗卫生机构的业务开展情况。医疗卫生机构的开办、变更等需医院管理中心提出申请，经卫生厅（局）批准后方可设立。医疗卫生机构的资产运营情况应由各医疗卫生机构根据要求填写各类财务报表，经医管中心负责汇总、审核后报卫生厅（局）。组织开展医疗卫生联席会议，商议、协调各部门之间的工作。

3、医疗卫生机构的经营职能。扩大医疗卫生机构的经营自主权，在管理体制方面，以院长作为法人代表与医管中心签订目标责任书，对医疗服务、资产经营管理活动全面负责。院长、副院长由医管中心负责聘任，党委书记、副书记由卫生厅（局）任命，工会主席、副主席由工会委派，再由院长、书记、工会主席、副院长、副书记组成医院经营管理委员会，由委员会领导各项日常管理工作。在经营方面，各医疗机构拥有资产经营决策权，可以根据需要决定采购何种设备，机构设置权，即根据医疗服务需要新增、合并科室。在人事方面，可以编制用人计划，由医管中心批准后，医疗机构自行聘用，既保证了人才聘用的灵活性，又能使医管中心了解各级医疗卫生机构的人员配备情况。

图 管办分离下医疗卫生行业管理体系

通过上述改革，使得管办分离得以贯彻落实，在明确监管责任和管理权限的同时，提高了非营利性医疗卫生机构的自主权，大大提高了医院管理国有资产的效能。

（二）推进国有资产的保值增效

1、国有资产购置。医疗机构国有资产购置需要根据医院年度计划和业务开展需要进行充分论证，广泛搜集数据资料，分析资产购置的必要性和预期经济和社会效益。购置方案需经医院管理层集团讨论决定，并报请医院管理中心批准同意后进行购置，避免资源重置、闲置问题，提高国有资产使用效能。

2、国有资产采购过程。严格按照政府集中采购的标准和要求执行医疗机构的资产购置。医疗机构在决定拟采购项目后，经医管中心批准后，制定政府采购目录并报财政局审批。采购事项获得审批后，由政府采购中心统一进行采购工作，具体采购过程由医管中心负责，物资验收由医院负责。采购招标信息和中标结果需要在政府采购网站公示，并接受监察审计部门监督。

3、国有资产使用管理。加强国有资产管理制度和控制措施建设，落实医院国有资产使用保管、损坏赔偿、盘点清查等规定，建立三级账卡体系。医疗机构财务部门建立机构国有资产总账，资产管理部门设置明细分类账，资产使用部门设置资产台账。使用中的资产由使用人负责保管，库存资产由仓库保管员保管，维修部门根据保管人申请进行维修维护。每年采用实地盘点方式进行一至两次全面清查，对造成资产损坏、丢失的责任人要追究责任，要求赔偿。

4、国有资产处置报废管理。规范资产报废处置工作，通过定期检查确认资产的耗用情况，拟报废的资产由使用部门提出申请，经资产管理部门现场核查后报送医院管理层决定是否予以报废。对于确定可以报废的资产，应按照财务处理流程进行处置，做好账务处理工作，保证账实相符。

(三)加强国有资产专项监管

1、医疗机构的自我监管。各级医疗机构应成立国有资产管理监察小组，界定国有资产产权，评估资产价值，合理收取资产使用费。定期检查与不定期抽查相结合，对各职能部门、医院科室的资产使用情况进行检查，确保国有资产安全。

落实国有资产使用责任制度，将国有资产管理纳入部门负责人、科室主任的考核范围，对造成资产毁损、丢失的情况，不仅要追究直接责任人的责任，还要对相关领导进行问责。加强医疗机构内部审计，对国有资产管理制度、管理流程进行审计，发现问题并及时解决，提升国有资产使用效率。

2、卫生主管部门的监督。卫生主管部门主要负责医疗机构业务开展活动的监督，应将提升医疗机构的医疗服务水平作为监督重点，从而实现国有资产社会效益的提高。为此，应对医疗机构负责人任期内的工作业绩、经济责任、科室建设、重点医疗攻关项目等作为考察对象，对医疗机构的医疗服务收费、经费支出等进行专项整治，规范医院医疗服务活动。

3、国有资产管理部门的监督。医管中心作为医疗卫生行业国有资产的主要管理部门应不断完善国有资产管理制度，全面掌握辖区内医疗机构的国有资产基本情况，落实管理资产管理制度的执行情况，做好各单位的国有资产核查与管理，保证国有资产安全与完整。

吉林省延边大学附属医院）

（本栏目责任编辑：阮静）