我国价格支持政策对粮食生产的影响研究

钟 钰，秦 富

(中国农业科学院农业经济与发展研究所，北京100081)

导 言

即使在充分市场竞争的条件下，粮食市场容易受“蛛网效应”的影响而处于频繁波动之中，难以收敛于均衡状态［1］。因此，政府需高度介入粮食市场以稳定粮食供给。由于政府干预的基本着眼点在于针对粮食市场供求不稳定的特点，力求保持粮食供给和价格稳定［2］。我国政府相继出台了一系列扶持粮食生产的政策措施，主要包括农业税减免、“四项补贴”、“一奖励”、价格支持(最低收购价政策)等。其中，价格支持政策无论从覆盖地理范围、财政规模，还是对农业生产、农村经济结构调整效应，以及农户参与程度等方面看，都表现出鲜明的特点与特殊地位。2010年全国托市收购粮食3065万吨，依据最低收购价执行预案，国家将负担收购保管费用和利息。按当年粮食价格形势，中央财政在这批收购的粮食上很难获利。如果一年内不能顺价出售，则保管费用、利息依然照付，盈利的可能性就越小。甚至有些收储企业为赚取保管费用，把托市收购演变成“抢粮”大战，严重干扰了粮食市场的正常运行。由此看出，不当的价格干预政策会导致数额不定的额外财政支出，有可能引发一定的财政风险［3］。考虑到价格支持政策如此巨大的规模和影响力，政策整体的有效性问题就特别值得关注。

粮食价格支持政策通过促进粮农增收、提高种粮积极性来保障国家粮食安全。目前，我国粮食价格支持政策已施行了多年，从理论层面看，有必要在深入分析价格支持政策对参与农户生产、粮食市场的影响后，提出下一步的完善思路;从实践层面看，有必要总结这些年国家托市收购政策的执行情况和效果，提出具体完善措施。这样对我国粮食市场稳定运行具有积极支持和引导的意义，不仅有助于提高面对粮食危机的政策反应能力，而且有助于更准确地理解市场运行和不同主体的行为。

当前，我国价格支持政策的实施对象分别是早籼稻、中晚籼稻、粳稻、白麦、红麦和混合麦。但几乎所有的地方统计年鉴数据中，都把小麦作为一个完整的统计对象，而稻谷却区分为早稻、中稻和晚稻。因此，本文将以稻谷为研究对象，利用倍差法(Difference-in-Differences Estimation)分析价格支持政策的有效性和可持续性，况且价格支持政策的最早实施对象即为稻谷。由于篇幅与数据的限制，尚未讨论价格支持政策在决策和政策操作的整体逻辑，也没有涉及实施过程中出现的中央—收储企业博弈和地方治理等方面存在诸多问题。文中使用的数据主要来源于稻谷主产省(自治区)的统计年鉴和农村统计年鉴，尤其是广泛查阅了上述省(自治区)的地级行政主体的统计年鉴。

一、价格支持政策实施情况

(一)政策背景

从我国粮食市场波动轨迹来看，经常在连续丰收之后伴随着减产，即存在着“两丰一平一减”的周期循环。除了一些不可控因素之外，最重要的在于谷贱伤农的情况发生。连续丰收导致了粮食相对过剩，使得卖粮难现象一再出现，极大地抑制了农民种粮积极性，从而导致丰歉有序循环。同时，随着我国工业化进程的加快，粮食增产、农民增收仍是农业农村问题的关键环节，工业反哺农业已提到政策实施层面。为此，2004年国家采取了一系列支持粮食生产的宏观调控措施。在出台了粮食直补等一系列惠农政策后，又对重点粮食品种在主产区实行最低收购价格政策。通过实行“三补贴”政策，鼓励粮食生产，调动农民种粮积极性;而通过实施价格支持政策来稳定粮食生产，引导市场粮价和增加农民收入。

(二)执行情况

2004—2007年期间，稻谷最低收购价没有调整。2008年受国际金融危机影响，国内粮食生产成本上涨的速度和幅度较快，国家一年内两次提高最低收购价格，第一次提高后的价格分别为早籼稻0.75 元/斤、中晚籼稻 0.76 元/斤、粳稻 0.79 元/斤，表1中所列数据为第二次提高后的价格。2009年为缩小城乡居民收入差距、保持粮食市场价格合理水平，国家大幅提高了最低收购价水平，早籼稻、中晚籼稻、粳稻分别提高 16.9%、16.5%、15.9%，是该政策实施以来提价的最大幅度。2010年在稻谷主产区延续了最低收购价政策，并适当提高了最低收购价水平。2011年以粳稻提价尤为显著，提高幅度达22%，充分反映了国家调整稻谷品种结构、维护粮食安全的力度。

表1 我国粮食最低收购价格单位:元/斤

(三)主要操作模式

粮食最低收购价政策设计的出发点是在充分发挥市场机制的基础上实施宏观调控，即国家每年确定粮食最低收购价格水平并制定相应的执行预案。粮食最低收购价政策的执行有四个条件:(1)当市场价格低于最低收购价时，粮食最低收购价的预案才启动。当市场价格高于最低收购价时，最低收购价政策则处于休眠状态。(2)政策执行主体是中储粮总公司和其委托公司。当市场价格低于最低收购价时，中储粮总公司和其委托公司必须按照最低收购价收购粮食，而其他粮食企业可以按照市场价格自行收购。(3)政策实施范围有限制。粮食最低收购价政策只限于规定品种的重点主产区，早籼稻的实施范围是湖南、湖北、江西、安徽四省，中晚稻(包括中晚籼稻和粳稻)的实施范围是吉林、黑龙江、安徽、江西、湖北、湖南、四川等七省［4］。(4)政策运行时间有规定。最低收购价政策并不是全年实施，而是按照粮食收获季节和农民售粮习惯规定了一定的时间期限，农民在此时间内售粮可以按照最低收购价进行收购，超出期限则按市场供求关系自主决定价格［5］。

二、价格支持政策对粮食生产的影响分析

(一)短期粮食供给函数

在既定的市场环境和生产技术约束下通过比较不同作物之间的相对收益，生产主体能充分合理利用其最为稀缺的要素，使最稀缺要素的收入极大化，以达到个人或家庭预期收入的效用最优。决定稻谷播种面积既是对粮食未来预期相对收益和粮食与替代作物预期相对价格的反应，也是对自身过去决策的适应性修正。通过建立短期粮食供给函数，来分析价格支持与粮食生产之间的交互作用。假设短期内稻谷生产变化主要取决于以下主要因素:

1.要素投入数量变化

要素投入中土地是最主要的投入品和资源约束，对作物生产影响最大，稻谷播种面积决策主要表现为根据技术条件和市场条件改变种植比例。因此，研究中将其他竞争性作物的相对播种面积作为粮农的决策目标。还要考虑资源约束影响，资源约束应该包括很多方面，例如水利条件、土地面积和劳动力等，资源约束变量以各地区有效灌溉面积比重为代表指标。

2.作物预期收益

在收益极大化的驱使下，生产主体在参考、修正过去决策的基础上，会进一步比较稻谷与替代作物的预期相对价格，进而做出当年的播种面积决策［6］。

(二)价格支持政策调整效应

倍差法是政策分析中广为使用的用于估计一项政策给政策作用对象带来的净影响的一种计量经济方法。其基本思路是将调查样本分为两组，一组是政策作用对象，即所谓作用组，一组是非政策作用对象，即对照组。根据作用组和对照组在政策实施前后的相关信息，可以计算作用组在政策或工程实施前后某个指标(如收入)的变化量(收入增长量)，同时计算对照组在政策实施前后同一指标的变化量，然后计算上述两个变化量的差值(即所谓的倍差值)，就可以反映政策对处理组的净影响。

从模型(1)，可以得到作用组和非作用组各自稻谷变动模型，其中:

(1)对于非作用组地区，P等于0，故模型可以表示为:

故非作用组地区在政策实施前后的稻谷分别为:

可见，工程实施前后，非作用组地区的稻谷平均变动为，dif1=(α0+ α1)- α0= α1，(2)对于作用组地区，P等于1，故模型可以表示为:

故作用组地区在政策实施前后的稻谷生产分别为:

可见，政策实施前后稻谷平均变动dif2=(α0+α1+ γ +δ)-(α0+γ)= α1+ δ，。如果调查样本是随机选取的，剔除作用组地区和非作用组地区之间的系统差异(由是否受政策影响虚拟变量控制)，则假如某地区不受影响，其生产变动应该与非作用组地区之变动相当，平均变动为α1。但实际上作用组地区在政策实施前后的平均变动为α1+γ，因此价格支持政策对地区生产的净影响为:dif=dif2-dif1=(α1+ δ)-(α1)= δ

所以，模型(1)中参数δ即代表了价格支持政策对地区生产的净影响。

假设要分析价格支持政策对地区粮食生产的影响，其中A组(作用组)地区是政策覆盖范围，B组地区(对照组)是政策未覆盖范围。这样，就可以建立以下地区稻谷的简单DID模型，本研究的实证分析基本模型为:

其中，i指第i个地区，ERICEarea为稻谷面积，SUPPrice是指该地区是否属政策实施范围(若是，则SUPPrice=1，否则SUPPrice=0)，此处的δ就是本文关心的系数，即价格支持政策对稻谷生产的影响程度。

考虑到地区种植基础的差异也会影响到稻谷面积的变化，进一步控制各地区2004年的稻谷面积，采用模型二来估计。此外，为了控制地区的其他一些特征对稻谷面积的影响，分别引入模型三和模型四进行估计。模型三和模型四的差别在于模型三没有控制地区2004年的稻谷面积比重;而模型四在模型三的基础上，进一步控制了这些地区2004年的稻谷面积比重。

上述模型中，ERICEarea_2004指某地区2004年的稻谷面积比重，Xi指地区特征在内的一些控制变量。

(三)模型的估计结果

我们考察了2004～2006年价格支持政策对稻谷生产的影响①限于样本资料的时效性，只能查询到足够样本地区截止到2006年的数据。，有效灌溉面积程度越高，稻谷面积也能相应增加，尤其对于早(籼)稻更明显。在我们的研究结果中，由于模型四有更高的拟合度，反映了控制2004年的稻谷面积(作为种植基础的代理变量)的重要性。所以，在下面的讨论分析中，将侧重关注模型四的结果。表2和表3的估计结果表明，我们无法接受价格支持政策对稻谷生产带来的明显激励作用，在所有四个模型中，价格支持政策虚拟变量虽然是正数，但都不显著。因此，我们没有发现价格支持政策对鼓励稻谷生产起到相应作用。换句话说，至少在我们的样本数据范围内，价格支持政策并没有像很多人所想象的那样，对稻谷生产有着很好的促进效果。如果能改善灌溉条件，则在一定程度上可促进稻谷种植面积增加，尤其对于早(籼)稻而言。

表2 价格支持政策对早(籼)稻生产的倍差分析结果

表3 价格支持政策对中晚稻生产的倍差分析结果

从表2模型四回归结果表明，2004年早(籼)稻谷面积比重有显著的正向促进，且在10%的置信水平上显著地异于零，反映了早(籼)稻主产区的种植基础与生产传统的惯性作用，表明如果2004早(籼)稻相对播种面积的变化增加1%，2006年早(籼)稻相对播种面积的变化将增加0.18%;而表3模型四中晚稻却相反情形，如果2004中晚稻相对播种面积的变化增加1%，2006的中晚稻相对播种面积的变化将减少0.43%，主要是中晚稻比较费时费工以及土地资源紧缺，劳动力价格快速上涨致使中晚稻生产有缩减的压力，也表明需要更强的政策激励才能保障中晚稻生产。有效灌溉面积增加对稻谷生产发挥了一定的作用，但贡献相对较小，早(籼)稻有效灌溉面积每增加1%，早稻面积比重会提高0.0006%;对于中晚稻而言，也有正向作用但不明显。为此，大力加强农业抗灾能力建设刻不容缓。农村农业劳动力因素对两种稻谷都有一定的负向作用，如劳动力减少1万人，中晚稻面积比重会下降0.01%，主要是在工业化和城镇化快速发展的背景下，农业劳动力呈现结构性紧缺，新生代青年农民大多外出务工，留守劳动力以中老年人为主，影响了粮食生产。

粮食价格支持政策在实际的操作过程中，无法有效收购农民的商品粮。2004—2006年间，稻谷最低收购价基本上低于市场价，且不少地方发生了压级压价的现象，由国有粮食收储企业掌握粮源的设想很难实现。在政策决策过程中，要降低粮食最低收购价格水平存在着极大困难，因为任何一个部门都不愿意承担因为降低托市价格而可能引发的粮食利润下滑风险。除此之外，为维持这样一个粮食收购系统，国家用财政力量维持了一个耗资巨大的国有粮食部门［7］，即保管费用补贴(3.5 分钱/年·斤)，收购费用补贴(2.5 分钱/年·斤)［8］和贷款利息补贴①贷款利息补贴根据入库结算价与同期银行贷款利率计算。2008—2009年度国家分别按最低收购价收购小麦4500万吨、水稻2250万吨、玉米4000万吨和大豆750万吨，以上品种收储均价分别为1490元/吨、1600元/吨、1500元/吨和3700元/吨;上年度央行公布的一年期基准利率为5.31%。根据上述补贴标准，按平均库存一年算，中央财政要为实施最低收购价政策付出的财政成本共计239亿元。据中国水利年鉴显示，2009年全国小型农业水利设施投入为45亿元，节水灌溉投入仅3.6亿元，要远低于执行价格支持政策的财政成本。，以及1.5潮粮扣量所产生的100元/吨的变相补贴以及70元/吨的耗材补贴。不少国有收储企业又重新享受到政策性补贴，受委托的国有粮食企业改革改制的压力和动力被削弱了。

三、结论与政策建议

由于本文对稻谷生产的度量仅仅限于生产面积的影响，没有涉及产品质量的提高或地方、企业之间博弈等其他方面。本文利用2004年和2006年稻谷主产地区样本数据，着重考察了价格支持政策对稻谷面积的影响，得到以下基本结论:

第一，尽管现有的一些个案分析表明价格支持政策对稻谷生产有一定的促进作用，但至少在我们考察的样本范围内，价格支持政策并没有对稻谷生产带来明显的促进作用。

第二，有效灌溉面积比重在一定程度上影响稻谷生产，尽管反应系数不大，这要求进一步加强农业基础建设，建设旱涝保收、高产稳产的基本农田。

第三，农业劳动力呈现结构性紧缺，尤其新生代青年农民大多外出务工，留守劳动力以中老年人为主，制约了粮食面积扩张，应大力发展农业社会化服务，来减缓农村高素质劳动力大量转移带来的冲击。

粮食价格支持政策实施中所引发出来的争论实际上是我国粮食体制改革中市场配置粮食资源与国家进行宏观调控两个目标之间如何协调的问题。价格支持政策是在全面放开粮食收购市场和收购价格的情况下实行的，目前的系统是高成本的，并未表现出比市场调节的优势。如何在坚持市场配置资源的情况下有效地进行宏观调控，正是我国粮食体制改革努力方向的核心所在。

［1］ 周慧秋，李孝忠.价格支持、直接补贴与粮食政策改进［J］.学习与探索，2008，4:172-174.

［2］ 王德文，黄季焜.双轨制度对中国粮食市场稳定性的影响［J］.管理世界，2001，3:127-134.

［3］ Khan M M，Jamal A M M.Market based price support program:an alternative approach to large scale food procurement and distribution system［J］.Food Policy，1997，22(6):475-486.

［4］ 贺伟.我国粮食最低收购价政策的现状、问题及完善对策［J］.宏观经济研究，2010，10:32-36.

［5］ 施勇杰.新形势下我国粮食最低收购价政策探析［J］.农业经济问题，2007，6:76-79.

［6］ Kim K，Chavas J.A dynamic analysis of the effects of a price support program on price dynamics and price volatility［J］.Journal of Agricultural and Resource Economics，2002，27(2):495-514.

［7］ 李勇，蓝海涛.中长期中国粮食安全财政成本及风险［J］.中国农村经济，2007，5:4-12.

［8］ 金国良.粮食最低收购价政策成本与收益分析及评价［EB/OL］.http://www.yafco.com/show.php?contentid=62301，2009-12-11.