河南省农业综合开发适应气候变化的政策调整建议

□高军侠 □党宏斌（郑州航空工业管理学院）

1.现行农业综合开发政策分析

农业综合开发 （Agricultural Comprehensive Development，ACD）是指中央政府为保护、支持农业发展，改善农业生产基本条件，优化农业和农村经济结构，提高农业综合生产能力和综合效益，设立专项资金对农业资源进行综合开发利用的活动。

农业综合开发作为一项长期事业，已建立了从中央到省、到项目地、项目县一整套比较完整稳定的行政组织管理体系。国家农业综合开发办公室大力推进改革创新，研究制定了一套比较完备的规章制度（图1）。

图1 农业综合开发制度框架图

在综合管理制度上，新出台的《国家农业综合开发资金和项目管理办法》（2011年），对土地治理项目、产业化经营项目的自筹资金以及中央财政资金有偿无偿等投入方式做了修订，出台了《关于农业综合开发的若干意见》（2002年），明确了农业综合开发的目标任务、扶持范围和建设内容、遵循的原则、投入机制、投入政策、资金管理等基本问题。在《关于改革和完善农业综合开发若干政策措施的意见》（2003年)中，提出严格控制开发范围，突出开发重点、进一步改革和完善农业综合开发若干政策的指导思想和基本原则以及资金投入政策等内容，对不断提高农业综合开发的成效，具有十分重要的意义。除此之外，还制定了《农业综合开发招投标管理暂行办法》（2001年）、《国家农业综合开发县管理办法》（2006年）等，为农业综合开发项目的建设提供了制度保障。

在资金管理上，先后出台了《关于进一步加强农业综合开发资金管理的若干意见》（2002年、2003年），健全制度，切实加强和规范农业综合开发资金管理，提高了资金使用效益。针对农民筹资投劳的程序、筹集、使用、管理域监督等方面，通过《国家农业综合开发农民筹资投劳管理规定（试行）》（2005年），进一步完善农业综合开发农民筹资投劳政策，加强筹资投劳管理，调动农民筹资投劳的积极性，引导农民开展直接受益的农业基础设施建设。在《农业综合开发资金若干投入比例的规定》（2008年）中，对中央财政资金用于土地治理、经营项目投入比例、中央财政资金与地方财政资金配套比例、中央财政资金无偿、有偿投入比例、部门项目资金投入比例，做出了明确的规定，使资金安排配套方面有章可循。

在项目管理上，《国家农业综合开发土地治理项目建设标准》（2004年）、《国家农业综合开发水土保持项目管理实施细则》（2005年）、《关于进一步加强农业综合开发水土保持项目管理工作的通知》等，分别就农业综合开发的重点、中低产田改造建设标准、项目审批及验收等方面做出了明确的规定。在农民用水协会建设过程中，先后出台了《关于加强农民用水户协会建设意见》和《农业综合开发中型灌区节水改造项目全面推广农民用水户协会实施方案》。

在外资项目类，颁布了《利用世界银行贷款加强灌溉农业三期项目管理办法》（2006年）、《利用世界银行贷款加强灌溉农业三期项目提款报账暂行办法》（2006年）等。对资金投入、使用范围等方面均有了具体的管理措施，农业综合开发外资项目在实施过程中引进了许多先进的管理理念、管理方法，为我国农业综合开发政策制度的完善和改革提供可鉴之处。

河南省编制了 《河南加快中低产田改造推进粮食核心产区建设实现增产75亿公斤商品粮能力的总体规划》，并在《规划》的基础上，河南省委、省政府组织编制了《河南粮食生产核心区建设规划（2008-2020年）》，提出了到2020年新增150亿公斤粮食生产能力的目标，农业综合开发在其中承担了大量任务，起着重要的支撑作用。在国家农业综合开发相关制度的基础上，河南省农业综合开发办公室出台了 《河南省农业综合开发高标准农田建设规划（2009-2020年）》，为河南省农业综合开发项目建设起到了很好的指导作用。2011年11月25日，《河南省农业综合开发条例》通过了河南省第十一届人民代表大会常务委员会第二十四次会议表决。这是河南农业综合开发一个新的里程碑，标志着河南农业综合开发进入了依法行政的新阶段，必将为加快推进河南粮食生产核心区建设和新型农业现代化发展，保障国家粮食安全，增加农民收入，保护农业综合开发事业健康发展提供可靠的法律保障。

2.农业综合开发适应气候变化的政策建议

在农业综合开发适应气候变化问题上，可以通过有效的适应对策包括自然的趋利避害以及人为防治、减缓或适应气候变化所采取的一系列对策措施，来降低气候变化所带来的不利影响，增强农业系统的适应能力。同时，政府及项目管理者应制定政策与规划来有计划地增强农业的适应能力，抵消负面影响，实现农业的可持续发展。为适应气候变化，建议农业综合开发政策可作如下调整：

一是强化能力建设，实现适应气候变化理念在农业综合开发项目中的主流化

适应气候变化是一项新工作，农业领域适应气候变化是一项长期而艰巨的任务。因此，今后的农业综合开发项目将把适应气候变化研究当做一项长期的目标来抓，并及时修正完善现有适应性措施，积极探索农业综合开发适应气候变化的新途径，在此过程中有必要逐渐建立健全一整套的适应气候变化政策，支持农业综合开发采取适应气候变化的措施，来切实指导农业综合开发项目的建设，以便进一步提高适应气候变化能力以及采取适应气候变化的综合行动。

河南省GEF项目在示范区选择时充分考虑到气候的代表性，农业灌溉类型和种植结构的代表性，以及环境条件（如地形、河道形态、土壤条件等）对水利措施的影响程度等因素，有益探索了农业综合开发适应气候变化的措施、途径和模式，各级项目管理人员和项目区群众将适应当前气候变化状况及未来气候变化趋势作为导向，既重视项目建设内容的近期时效性，又考虑项目建设内容的远期适应性，将适应气候变化作为主要的工作方向。通过认真分析农业综合开发现有建设内容及技术措施，农业综合开发工作中已有的但未被意识到的适应气候变化措施被充分地挖掘出来，形成了较系统的适应气候变化的技术工作路线及工作思路，使得项目达到了预期的效果。同时，GEF项目给项目区群众生产生活带来了明显变化，符合当地实际的适应性措施为有效利用气候变暖条件、为农业生产减灾防灾提供了更多选择，为河南省农业综合开发适应气候变化提供了较为成功的实践经验。因此，应对GEF项目的组织规划、建设、管理、资金分配等方面进行科学系统全面的总结，使其形成政策制度并对今后的农业综合开发项目起到参考和借鉴作用，将适应气候变化纳入农业综合开发常规工作，逐步实现适应气候变化理念在农业综合开发项目中的主流化。

二是要创新管理机制，加强机构间合作

作为我国粮食主产区，河南省农业综合开发为提高农业综合生产能力特别是粮食生产能力，带动农民增收，加快现代农业发展和社会主义新农村建设做出了积极贡献。这与国家、省委、省政府领导高度重视，相关部门通力协作密不可分。因此，应始终把农业综合开发作为做好财政支持“三农”工作的重要抓手，在安排支农支出预算，落实地方配套资金等方面，都把农发工作作为重点来安排和考虑。地方各级党委政府应认真贯彻国家农业综合开发方针政策，积极探索，开拓创新，把改善农业基础生产条件，建设粮食核心产区摆在经济工作的重中之重，狠抓落实，强力推进。各级农业综合开发领导小组成员单位之间，不断完善协调配合的工作机制，不断改进工作方法，加强与有关部门的协调配合，共同研究农业综合开发的重大事项。

与农业综合开发密切相关的机构涉及水利、农业、交通、电力等部门。例如各种水利基础设施的建设、管护和使用以及农业高效用水，都需要水利部门密切合作；而农业保险，则可以与同属于财政厅的河南省农业综合开发公司讨论由其制定与实施；对于农村生态环境建设，则要与环境保护部门加强合作。

三是顺应形势需求，调整立项方向及扶持重点

中国不仅是世界上农业气象灾害多发地区，各类自然灾害连年不断，农业生产始终处于不稳定状态，而且也是一个人均耕地资源占有少、农业经济不发达、适应能力非常有限的国家。如何在气候变化的北京下，合理调整农业生产布局和结构，改善农业生产条件，有效减少病虫害的流行和杂草蔓延，降低生产成本，防止潜在荒漠化增大趋势，确保中国农业生产持续稳定发展，对中国农业领域提高气候变化适应能力和抵御气候灾害能力提出了长期的挑战。

农业综合开发作为政府支持和促进农业和农村经济发展的一项战略性举措，项目的成功将对周边地区起到巨大的科技示范和辐射带动作用，甚至为我国农业的发展和走向起到莫大的作用。

适应气候变化在我国可持续发展中占有极其重要的地位，特别反映在农业及相关产业的发展中。我国农业生产适应气候变化和增强适应气候变化的能力正处于试验和尝试阶段，河南省农业综合开发在政策上应顺应形势需求，在项目立项方向上积极引导适应气候变化项目的研究开发和技术示范。在考虑和设计农业综合开发项目时，把气候变化及其影响考虑在内，在如何适应气候变化方面做出相对应的工作部署。同时，基于世行三期项目与GEF项目的成功结合经验，对正在建设的农业综合开发项目，建议进行项目对应对和适应气候变化的缺陷分析，把气候变化适应性措施考虑到其中；对区域性农业生产适应气候变化研究提供机会和条件，丰富和积累研究成果，为气候变化条件下长期的农业生产提供科学基础。

在扶持重点上，粮食主产区依然是扶持重点，重点大规模推进中低产田改造过程中，一方面可结合地方特点，集中资金，规模开发，强化粮食主产区高标准农田建设，将农业产业结构调整与生态环境的保护紧密结合起来，变资源优势为经济优势，从而增强农产品的市场竞争力，极大程度地提高农业综合开发的实效。另一方面，在气候变化敏感区或者脆弱区，从农业、水力等方面重点开展主要粮食作物的适应性措施研究。

四是关注地区性政策调整

我国地理地形差异大，农业政策制定要强化针对性。同时由于气候变化对地区影响的差异，农业适应行为更多表现出 “局部”特征，提高农业适应能力，采取的适应性措施各具地方特色，因此农业综合开发政策在国家宏观政策的引导下，在省、地方层面应制定出保障适应性对策的微观、细化、具体的政策条例。例如在优化农业区域布局，促进优势农产品向优势产区集中，形成优势农产品产业带，提高农业生产能力上，对一个地区进行优化作物种植结构调整时，可借鉴国外的选择性扩大，对具备竞争力的优势作物从高产、抗风险能力等方面给予政策保障和资金扶持。如在年均降水量较大的旱作区--驻马店的项目县，在水资源有保障的、地势低洼易涝区，通过资金扶持和政策倾斜，加强农民培训，引导农民进行种植结构调整，扩大水稻种植面积。同时，把旱作的工程设计改为水田的工程设计。

在高标准农田建设中，应制定出符合各地实际的高标准农田投资和建设标准，以及出台相应的高标准农田建设规划、竣工验收、资金投入比例以及建成后项目管理等具体的监管办法等。

五是提高农业生产的规模化程度

目前，我国农村地区主要实行的是以农户家庭为单位的个体农业经营，规模小，生产方式落后，效益低下，农业机械虽有一定程度的推广和应用,但人力、畜力以及传统的耕作习惯和耕作方式仍占主导地位。这种超小规模农户经营，不论在应用科学技术方面，还是在提高生产效率方面，都存在不可回避的问题。韩国在20世纪70年代后期使主要食物基本自给后，就开始引导农业向专业化和规模化方向发展。我国应该借鉴发达国家的经验，使我国现有的各种农业组织真正发挥作用，把分散的农户联合起来，变个体的、小规模的农业生产为适度规模生产，以提高劳动生产率。河南省农业综合开发项目在以家庭联产承包责任制为主的基础上，在具备规模经营条件的局部地区，应引导农业生产扩大经营规模，通过集中连片、规模开发，达到了集约化、标准化、产业化、水利化、机械化、科技化的要求，实现农业生产的规模经济，来降低农业生产的成本，增强粮食主产区农产品竞争力，提高农民的收入。

六是充分运用 WTO中的“绿箱”政策，提高农产品的竞争力

进入21世纪以来，适应WTO农业谈判的要求，世界各国特别是美国、日本、欧盟率先进行了国内农业政策的调整，以改过去孤立的农业保护体系，转而走向主动而全面的农业支持。从乌拉圭《农业协议》的内容来看，“黄箱政策(yellow box policy)”即传统农业保护政策的主体与中心，作为主要减让对象为WTO所禁止或限制，“蓝箱政策(bluebox policy)”作为过渡性的农业保护政策设计，从长远的发展观点来看，也属于WTO逐步限制与取消的对象；只有作为农业支持政策体系的“绿箱政策(green box policy)”才符合WTO的基本宗旨而被广泛倡导与运用。目前,我国农业劳动生产率仅相当于第二产业的1/8、第三产业的1/4左右。在资源日益减少、环境压力越来越大以及面临国际国内市场双重挑战的情况下，传统封闭式的被动式农业保护政策体系显然无法满足现代农业发展的客观要求，其内在矛盾与制度缺陷在WTO规则的不断冲击下暴露无遗。鉴于此，开放式的、积极主动的农业支持政策的确立便是大势所趋，而我国目前只使用了6项，还有5项没有启用。利用“绿箱”政策支持国内农业的空间还比较大。

农业综合开发项目的支持政策在制定过程中应充分利用“绿箱政策”，如加大科研投入、自然灾害预警服务和救济补贴、农业生产结构调整投资补贴、农业科技人员和生产操作培训、技术推广和咨询服务、地区发展补贴以及继续加大农业基础设施建设，为转变农业增长方式、持续农业丰产提供政策支持。