当环保成为冲突源

冯永锋

仅在2012年的前两个月里，两次重大的环境污染事故——一次发生在广西的柳江，一次发生在长江——及其造成的饮水危机和恐慌情绪，再次将企业和地方政府推到了舆论的风口浪尖上。

和很多有中国特色的事情一样，“社会发展”——一个覆盖面非常宽广的词语，在很多时候、很多地方被等同于“经济增长”。同样被无意或刻意误解的词语，还有“环境保护”和“公共参与”等等。在强大的地方政府看来，环境保护与经济增长的矛盾是难以调和的，这使得人们在重大的环境污染事件背后，总能看到地方政府的身影——除了在经济项目审批时将环境评估边缘化，以便为污染企业开绿灯，还包括在污染事件发生之后，一些地方政府总是希望隐瞒或淡化污染信息，使得伤害进一步加重，并扩散到更大的范围。

值得警惕的是，当污染事件变成全国性的话题，一些地方政府不得不勉强低头认错的时候，它们仍然没有放弃以各种手段警告和惩罚向外界透露信息的本地居民。这使得环境问题变得更加尖锐，其结果是环境越来越污染，社会越来越不稳定，公众对政府和企业越来越失去信心。

法律手段缺乏

这种局面并不是今天才出现的。实际上，早在2007年，环境保护部副部长潘岳在一次讲话中就提到，环境污染引发的社会冲突，已经超出了国企转型、土地征用、住宅强拆等重要原因，成为引发社会冲突的主要动因之一。

2008年，社会学家于建嵘报告说：“近年来，因环境问题引发的群体性事件以年均29%的速度递增，已成为引发社会矛盾，影响经济，制约社会，涉及政治的重大问题。这类事件共同的特征是：地方政府为发展经济引进污染企业，民众因污染受害四处告状得不到处理而采取自救式维权；地方政府以维护社会治安为名动用警力，进而发生警民冲突，维权民众被以妨害公务罪或扰乱社会秩序罪判刑。”

他分析说：“2005年因环境污染上访的案件68.972万起，是1995年的11倍。2006年和2007年大约也是70万件左右。从上访的主体来看，整村或几个村联合上访的占多数，这说明环境污染影响的是附近全体居民的利益，特别是那些通过空气或水污染的企业，它们对居民的危害更具有地域的普遍性。但同样，这种情况也容易使村民团结组织起来。控告的对象主要是厂矿企业，而随着地方政府包庇或推卸责任，地方政府或主管官员的不作为和‘恶作为也在民众控告之列。”

但“频繁上访”并没有带来问题的解决。因为无论是国家信访部门还是中国的司法体系，都对因环境污染引发的诉讼案件缺乏有效支持力度。中国政法大学污染受害者援助中心主任王灿发分析说：“虽然法院仍旧不太支持污染方面的诉讼，但环境伤害引发的案件越来越多，每年至少以超过5%的速度在递增。”

以前关于环境的法规着眼于政府的权力。王灿发说，几乎所有的相关法律都是由政府部门起草的，主要是规定政府管企業的权力，而不涉及环境污染造成损害以后，老百姓通过什么途径解决。

2004年12月底，通过了《固体废物污染防治法》的修订，增加了四个关于民事的条款。确立了“举证责任倒置”原则，规定造成环境污染必须恢复原状，以及对污染受害者施行法律援助，以及环境监测机构必须要接受当事人的委托来进行环境监测。这多少有助于从民事途径解决环境问题。现在正在起草《环境损害赔偿法》，这也是一个民事方面的法律。

“但整体来说，公众利用法律手段维护权益的通路仍旧太窄”，王灿发说，解决环境问题仍然主要靠政府推动，如果政府在这个问题上消极懈怠，法律通道就会堵塞，结果导致冲突越来越大，危险越来越大，环境风险直接引发了重大的社会风险。

必须严惩“污染施害者”

汪光焘作为全国人大环境与资源保护委员会的主任委员，很清楚这种风险。这几年，他一直在力推《环境保护法》的修改。

不但如此，“从1995年八届全国人大到2011年十一届全国人大，全国人大代表共2353人(次)以及台湾、海南两个代表团提出修改《环境保护法》的议案共75件”，汪光焘说。

从2008年到2010年，十一届全国人大环资委经过历时3年的调查研究，开展了现行污染防治相关法律和《环境保护法》的后评估，专题论证研究了《环境保护法》的定位问题，即当前法律实施中存在的问题，到底是因为法律本身制度设定不合理，还是执行不到位，或者根本就是政府部门不作为、没有去执行，多次听取了环保部等国务院有关部门、地方人大及政府部门和专家的意见。经十一届全国人大环境与资源保护委员会第二十七次全体会议审议，“环境保护法修正案草案”已报送全国人大常委会。

汪光焘分析这个“草案”时说：“在法律责任追究方面，‘草案增加了依法追究企业法定代表人和相关责任人法律责任的规定。又有人建议，应当更加明确对政府和政府机关及其工作人员的法律责任追究。我认为这是对的。不仅应当严肃查处违法行为，也要追究地方政府及其相关部门在环境保护工作中不作为甚至姑息纵容违法行为的责任。”

严惩“污染施害者”才可能保护“污染受害者”的尊严，也才有可能保护生态环境。但如何严惩“污染施害者”呢？汪光焘说，国际上有一个相对流行的做法是“按日计罚”制度。“根据对违法行为的处罚应与其违法情节相适应的处罚原则，对主观恶性强、持续时间长的违法行为理应重罚。近年来，《重庆市环境保护条例》、《深圳经济特区环境保护条例》等地方性法规，针对比较普遍的具有持续性的超标排污等环境违法现象，在地方立法中规定了‘按日计罚制度。‘草案增加了按日计罚的规定。”

王灿发也认为，要严惩污染施害者，设定“最高限额”是不太现实的。他说：“我国的《水污染防治法》在修订时，把最高罚款规定为300万元，但我觉得不应该规定最高限额，该罚多少罚多少，违法一天就罚一天，不用最高限制。比如美国杜邦公司的特弗龙事件，因为有化学物质危害人体健康，从它知道有危害还在卖开始，到停止卖的那一天，每天罚2.5万美元。最后罚了它3.1亿美元，这个公司就不敢违法了。除了民事诉讼，还应当加强对环境污染刑事犯罪的制裁。最高法院出台过司法解释，造成直接经济损失30万元，造成1人死亡或3人重伤的环境污染事件，都要追究刑事责任。”

王灿发建议：“目前我国对污染物的排放实行达标即合法原则。一个建设项目，虽然有较多污染物的排放，但如果符合污染物排放标准，就可以建设和运营。从环境保护的要求来讲，好的环境是不应让其恶化的。不得恶化原则的实行，将从根本上改变排污合法的观念，只要你的建设会导致当地环境质量恶化，就不能说是合法的，就有预防和治理的义务，也就可以为解决排污达标仍然污染、扰民的问题提供法律根据。”

政府与公众的博弈

2008年5月1日，国务院《政府信息公开条例》开始实施；几乎同时，环境保护部出台了《环境信息公开办法》，也开始进入实施阶段。虽然这个“办法”是所有部委中最先出台的呼应《政府信息公开条例》的举措，但和万众瞩目的“三公”开支信息公开相比，到2011年年底，全国各地的环保部门，仍旧有很多人不知环境信息公开为何物，更不知道如何应对公众的环境信息公开申请。

2011年12月12日，安徽的民间环保组织“安徽绿满江淮环境发展中心”到安徽望江县环保局要求公开当地一家污染企业舒美特企业排污信息。可整个环保局找不出一张信息公开登记表，也不知道该由谁负责，只能推诿了事。

同样，江苏海安市环保局也以“文件丢失”作为理由，拒绝向当地居民提供一家垃圾焚烧厂的排放数据。北京的环保组织正准备对环境保护部发起一项行政诉讼，因为他们向环境保护部申请公开2008年就调查清楚的部分地区多氯联苯排放数据信息时，环境保护部以“过程信息”为由，拒绝向其公开。环境保护部同样以这个理由，拒绝向北京师范大学博士生毛达公开“全国第一次污染源普查”的详细信息——虽然这些信息早已经有了明确结果。

2012年1月16日，公众环境研究中心（IPE）、美国自然资源保护委员会（NRDC）、腾讯绿色频道联合发布了“113个城市污染源监管信息公开状况”连续第三年的评价结果报告。公众环境研究中心主任马军指出：“我们从2009年就开始对全国113个城市进行这个监测和分析。通过连续3年的盘点，我们看到多数城市的污染源信息公开已经开始有所扩展，平均分从31提高到40分，而越过及格线的城市从最初的4家提高到本此评价的19家，由此可以得出结论——环境信息公开这一创新制度已经在中国初步确立。但环境信息公開依然处于初级阶段，表现在一批城市的得分依然在20分之下；还表现在污染源日常监管记录公示和依申请公开两个关键项目上，多数城市还存在显著差距，公众依然难以有效获取这些城市的污染源监管信息。”

马军也指出：“政府的不作为，恰恰给了公众参与环境保护的诸多机会。公众可以通过参与民间环保组织推动的自然观察、污染举报、环境伤害调查、利益相关方谈判、政策建议、行政诉讼等方式，推动环境保护走向更加明朗和彻底。当然，如果公众自身成了环境灾难的受害者，还可以通过大量可行的法律渠道来维护自身权益。”

在很多情况下，公众获得有关环境灾害的资讯的渠道都是来自旨在环境保护的NGO。事实上，NGO为环境污染受害者提供了科学和法律等多方面的帮助，并使得环保NGO日益成为中国社会中最活跃的一分子。

在国家主席胡锦涛提出“创新社会管理”之后，北京等地区正尝试开放社会组织的登记，改变以前呆板的做法——必须挂靠在某个政府机构之下，NGO才能获得注册。对新规定将环保NGO排除在了免挂靠的名单之外——2011年3月份，一位北京市民向北京丰台区政府提起了一个创办民间环保组织的申请，民政局工作人员答复他说，环境保护类NGO，仍旧需要找到主管部门，才可能获得登记许可。

政府不愿意放弃主导经济增长的权力，尤其在他们认为公众对环境保护活动的参与有可能威胁到GDP数据的时候。这种思维和制度的瓶颈，还将继续限制中国经济增长方式的转变——直到有一天，官员也能认识到，没有健康和安全感的经济增长得不偿失；而鉴于粗放的增长带来的严重后果，他们将为自己的短视付出代价。（作者为著名环保NGO“达尔问”创始人）