打开城市的大门

陆铭

如果说经济学里还有一些放之四海皆准的真理，那么，我相信，在当前的中国，最重要而且最适用的一条就是：生产要素的跨地区自由流动既有利于效率，也有利于平等。遗憾的是，当前中国的经济政策却仍然严重地制约着生产要素的流动，既无效率，也失平等。

户籍制度是制约劳动力流动的最为重要的一项制度。近日，国务院出台政策，进一步放宽中小城市的落户政策，是户籍制度改革的积极信号。但与此同时，由于对城市发展的规模经济认识不足，对于大城市的户籍制度改革滞后，未来必将遇到来自效率和平等两个方面的挑战。

既无效率，也不平等

如果不是户籍制度的制约，不会在中国出现城市化进程大大滞后于工业化进程的现象。各种数据均显示，与中国所处的发展阶段相比，城市化率应该至少比当前水平再高10个百分点。从速度上来看，中国的城市化速度也低于其他国家在快速工业化阶段的城市化速度。

从经济效率上来说，如果劳动力流动更为自由，至少可以从几个方面促进生产率的提高，从而为经济持续增长提供新的动力来源。农村劳动力进城将大大提高其劳动生产率。道理很简单，农业劳动生产率的提高受到土地面积的极大制约，其劳动生产率提高的主要途径就是在保持土地数量基本不变的前提下，持续减少农业人口，提高人均耕作土地数量，并在此过程中加强农业投资，实现规模经济和机械化。

更为重要的是，现代经济增长的推动力是工业和服务业，随着这些产业的资本积累，将源源不断地创造出就业岗位，而从长期来看，提高二、三产业劳动生产率的基本因素是人均资本数量的提高，以及在相关产业发展过程中所出现的知识创新和积累。从全球经济发展的历史来看，各国的城市化水平和人均收入水平的相关性越来越强。换言之，限制了城市化进程，也会同时限制人均收入的提升。

中国是世界上城乡和地区间收入差距最大的国家之一，这不能不说是户籍制度的恶果。最基本的道理是，如果人口可以自由流动，人的趋利性会让人口流向收入更高的地区，直到地区之间的实质收入差距基本消失。换句话说，在大城市虽然人均收入较高，但考虑到大城市较高的生活成本（特别是房价），地区之间的实际收入相差无几。这就是为什么在发达国家反而消除了地区和城乡间收入差距的原因。

一种认识上的巨大误区是，城市需要通过控制人口规模来实现城市的可持续发展。恰恰相反，城市的可持续发展应该通过技术和管理的创新来提升城市的生活质量。如果以政策控制的方式来限制城市的规模扩张，那么，城市原有的居民也会受损，这种损失不容易看见，但数据可以告诉读者，城市居民将损失由规模经济带来的收入提高。

更重要的是，户籍身份的差异在城市内部也造成了不平等。一方面，由于户籍与城市公共服务挂钩，同时，城市政府又更欢迎高学历的人留在城里，于是，大学以上教育程度的人宁愿接受相对较低的工资，也愿意留在大城市里，而这部分人与本地城镇居民之间的收入差距明显。另一方面，近年来低技能劳动力的收入上升幅度较大，恰恰是因为在获得户籍和平等的公共服务几乎无望的情况下，必须用收入来对其进行补偿，包括补偿其与家人分离的痛苦。

另一个我已经多次撰文指出的问题是，如果继续以户籍身份将城市居民区分为两种，城市内部的和谐发展将面临巨大挑战。无本地户籍的居民在一些大城市已经达到40%，甚至在一些地方超过一半。身份的差异以及与此对应的收入差距会引起社会不满，降低社会公共的信任。也容易使一些社会矛盾转化为本地居民与外来居民的对立，这一趋势在最近发生的一些事件中已经有所体现。

更为危险的是，如果大量低技能劳动者不能真正作为城市居民融入城市，他们就不愿意提升自己的技能，因为他们预期自己下半辈子仍然是农民，而地方政府也缺乏动力投资于这部分人口的教育和培训。如果这样，可能出现的结果就是，未来产业升级了，而大量的劳动力却无法适应这种产业升级的进程。农民工预期将回家终老，这在目前可能是对的，因为有户籍制度。但最终，他们的预期是不可能对的，因为即使按最保守的估计，中国的城市化在30年之后达到75%以上，现在的打工者最终会在城市里终老。

改革可以多赢

人们都知道，全球经济失衡的重要体现是中美贸易失衡。而在中国国内，经济结构失衡体现为GDP中消费的比重偏低，甚至低于同处东亚文化圈的日本、韩国在历史上最低的消费率。更值得警惕的是，数据显示中国的消费占GDP比重仍然在持续下降。消费相对不足，使得中国的经济增长依赖于出口和投资。

中国的消费不足与户籍制度的制约有关。人口普查显示，中国的进城农民已经达到2.2亿，约占中国总人口的六分之一。这部分人口的社会保障覆盖率低，工作更多是自我雇用型的，受雇于人的打工者签订长期和固定合同的比重也较低，这使得他们面临更多的收入风险。与此同时，由于工作和居住地不稳定，他们有更高的人口流动性，于是他们更少地消费了耐用消费品。总的来说，在我们的研究中，在其他条件都完全相同的情况下，没有本地城镇户籍的家庭人均消费比户籍人口低大约30%。这部分消费“损失”相当于我们研究所用数据当年家庭消费的4.2%和GDP的1.8%。要知道，中国经济一年的增长大约10%，消费的“损失”相当于一年经济增长的五分之一。

阻碍户籍制度改革的最大阻力来自城市居民根深蒂固的错误观念。城市居民总是认为，让外来劳动力落户，他们就会分享城市居民已有的公共服务。其实，在外来劳动力落户的过程中，城市的经济“蛋糕”会做得更大，即使城市居民分得的相对份额缩小了，其绝对水平却不会降低。

让外来劳动力落户的钱哪来？第一个来源就是经济增长带来的税收增加。而另一个可以利用的来源，就是在既定的土地制度下在政策上允许进城农民将其在家乡的宅基地对应的建设用地指标带进城，相应地增加流入地的建设用地，而其家乡则相对增加农业用地保有量。在这一过程中，创造就业更多的城市可以相应获得更多的建设用地指标，用于发展工商业和住宅。同时，农民也通过这一“指标”将其宅基地对应的建设用地使用权变成了可以利用的资产，获得一笔资产性收入，以及城市户籍、社会保障和公共服务。建设用地使用权在经济较发达的地区得到充分利用，其产生的财政收入也可以被人口流出地的政府和居民所分享。

不少人认为，这种意义上的“土地（使用权）换保障（户籍）”是对农民的一种剥夺。但这种反对声音却忽略了一个最基本的事实，那就是，一种资产如果不能交易，那它本质上就不是一种资产。当前要反对的是借助政府行政力量对于农民土地使用权的剥夺，而不是要反对借助市场机制使得农民的土地使用权得到符合其市场价值的补偿。以禁止市场交易的方式来保障农民，这是最为荒谬的逻辑，其结果恰恰是给不尊重权利的剥夺找到了借口。

我建议所有反对农村土地改革的人们去听听农民怎么说。我曾经在重庆的一个贫困农村做调研，我问农民，如果有人说，不让土地交易和做抵押，是为了担心土地价值被低估，不利于保护农民，你们怎么看？其中一个农民当即反问，城里人可以用自己的房子来做抵押贷款，为什么农民的土地不可以？我看，這个反问真的需要反对农村土地改革的人们认真回答一下。

还有一种观点，认为中国古代的教训是土地的大规模流转导致土地兼并，以及大量失地农民。这种看似深谙国情的观点完全不合时宜，中国早已经不是农业经济，农业占GDP的比重已经降到10%，经济创造就业的主体已经是城市经济，而且，研究显示，在规模更大、人均教育水平更高的城市，失业率更低。这就不奇怪了，统计局的数据显示，在新生代农民工中，选择在地级及以上城市务工的比例为67.4%。在城市不断创造新的收入和就业的同时，农民对家乡土地使用权的处置是转让，还是入股到农场和工厂，可以让其自由选择。这种“兼并”不是古代地主对农民土地的霸占，而是可以让农民分享收益的规模经济。

有人以为，很多农民已经不愿意进城了。不要忘记，他们这样说，是因为当前存在难以逾越的户籍制度障碍。即便如此，统计局的调查仍然显示，在未来的打算上，接近一半的新生代农民工有在城市定居的打算。分别有67.2%和63.2%的新生代农民工认为“收入太低”和“住房问题”是制约在城市定居的重要困难和障碍。

在城市化的道路上，城市化率不断提高，城市规模不断扩张，城市人口越来越集中在大城市及其周围。世界历史走过的道路就是这样，并且目前仍然是在走这条路。数百年来，无数人期望走出一条不同的道路，但成功的尝试可以说为零。（作者为复旦大学经济学院教授）