改革需从预算始

韦森

财政制度已成瓶颈

2012年两会之际，诸多民生问题成了今年的热点话题。尽管进一步深化改革目前已经成了全社会各阶层的共识，但是，多数网民还是较多关注关系到自身生计的一些民生问题。也许很多网民并没有完全认识到，只有深化我国的政治体制改革，尤其是改革我国现有的政府财政预算制度，一些民生问题，如房价过高，物价上涨过快，收入分配差别过大，基本医疗保障制度和社保的政府资金投入不足和覆盖面不够，乃至普通民众的“老三难”（上学、看病、就业）等民生问题，以及政府官员贪污腐败不断发生且屡治不果等社会问题，才有望从根本上得以根治。

为什么说诸多民生问题都与政府的财政体制和预算制度密切相关？这可以从以下三个方面来分析：

首先，从政府的财政收入来看，自1994年实行分税制改革以来，全国的政府财政收入高速增长了近20年了。尤其是2001年中国加入WTO之后，随着中国经济的快速起飞，全国各级政府的财政收入保持了一个快速增长的势头。我们粗略计算了一下，自2002年以来，全国的财政收入（仅“第一财政”）就翻了约9.5倍，年平均增长率约为20.39％，而同一时期的我国的GDP年平均增长速度为10.57%。在2002年，中国政府的财政收入总量才18,903.64亿元，到2011年中国政府的“第一财政”收入就达到了103,740亿元。另外，尽管在政府的楼市调控政策下全国多数城市房地产市场成交低迷，2011年全国土地出让收入仍高达3.15万亿元。仅这两项加起来，政府的收入就已经高达13.5万亿了。如果加上各级政府的其他预算外收入和制度外收入，保守估计目前全国各级政府所掌握的财力也会在十七八万亿元，甚至更高。政府财政收入高速增长，在国民收入的三大构成部分中，企业利润或/和居民收入份额自然会下降。国家统计的数字也清楚地表明了这一点。居民收入占GDP的比重持续下降，一些民生问题就会不断出现，并积累了下来。

其次，在我们目前的体制中，政府财政总体上来说主要还是“建设财政”和“发展财政”。在每年政府预算支出中，用在医保、社保和教育等方面的支出占整个财政支出的份额还比较少。譬如，我们这个有13亿多人口的大国，每年政府的财政收入已经十几万亿了，但政府用在医保上的钱，还只有两千多亿元人民币，与一个只有1079万人口的希腊政府每年用在社保上的钱差不多。由此看来，完不成从建设财政和发展财政向公共财政的转变，医保、社保和普通民众的“老三难”问题就很难得到根本的解决。

第三，由于在目前的预算体制下，各级政府的财政收支对社会公众来说不公开透明，每年的财政支出和项目建设资金也不受任何（包括人大代表）的实质性的约束和制衡，这就为一些政府官员的腐败寻租预留了空间、机会和可能。近些年来，政府官员贪污腐败的大案要案不断发生，屡治不果。尽管中纪委、审计署和反贪局对政府公务员的贪污腐败打击力度不断加强，但贪污腐败案件仍不断曝光。这说明一些政府官员的腐败寻租是有制度原因的，即与我们现有的财政预算体制密切相关。

既然现有的政府财政预算制度存在着种种弊端，从预算制度改革上启动我国政府体制乃至整个政治体制改革，已经到了势在必行和刻不容缓的地步。鉴于1994年制定的《预算法》已经不适应当今现实，修改《预算法》乃是这一改革关键一步。

动议修法，14年不成

现行的《中华人民共和国预算法》，是1994年3月22日由第八届全国人民代表大会第二次会议通过并于1995年1月1日开始实施的。1995年11月2日，国务院第三十七次常务会议通过并即时施行了《中华人民共和国预算法实施条例》。这一《预算法》和《实施条例》，构建了迄今为止我国的财政税收体制的基本框架，其实质是确立了目前的中央和地方分税制的财政体制。

现在看来，尽管1994年通过的《预算法》有诸多弊端，但自1951年8月19日中央人民政府政务院颁布《预算决算暂行条例》，到在1988年3月举行的七届全国人大一次会议上马洪等32名代表提出了制定预算法的议案，再到1994年我国第一部《预算法》的制定、颁布和实施，还是标志着我国政府预算制度的历史进步。

然而，1990年代中期，市场经济还不怎么发达，国民经济总量还很小。当时，每年政府财政的总盘子还只有5000多亿元。随着中国市场经济的迅速发展和政府财税收入的大幅增加，在1994年的《预算法》和1995年的《实施条例》颁布实施不久，诸多问题和弊端就很快出现了。

这种种弊端和问题，被全国人大预算工委主任高强归纳为六个方面：对预算编制完整性缺乏明确表述；对规范预算管理执行缺乏严格的约束；对财政机制和转移支付制度缺乏明确的表述；对地方政府的债务审批、管理、使用、偿还等缺乏具体的规定；对预算监督和违法行为追究缺乏可操作性；以及对预算公开缺乏明确要求等。

全国人大自1997年提出修改《预算法》的动议。后来，经全国人大有关部门与国务院相关部门的反复协商，在2004年全国人大正式启动了《预算法》的修订议程，并在2006年由全国人大预算工委牵头起草了《预算法修正案》第一稿。据悉，这一预算法最初修正案，曾借鉴了世界上许多国家的预算制度的优长和经验，强调了对政府部门的财政收支预算及其执行的限制和监督，是一部比较接近现代民主政治精神的草案。然而，这一最初修正案草稿招致了有关部门的质疑和抵制，后来被束之高阁。

由于1994年的预算法和现行的财税体制和预算制度存在诸多弊端，且这些弊端随着我国市场经济的发展和政府财政收入的蛋糕越做越大而愈来愈突出，结果，无论全国人大财经委的有关官员、全国人大和政协代表委员，还是我国的财政学、税法学的专家，乃至一些宪法学和经济学的学者，以及一些关心中国未来改革进程的社会有识之士，在近些年来一直呼吁和敦促重新修订《预算法》。

呼吁的结果是，在2009年，第十一届全国人大决定重启预算修法进程，并成立了由全国人大预算工委主任高强牵头，由人大预算工委、财政部、国家发改委、审计署等十几部门联合组成的新《预算法》起草小组。这次重启预算修法，与上次由人大单独牵头起草有很大不同，而是先由全国人大预算工作委员会和财政部先分别起草一份草案，最后在2010年出“拼出”一个双方共同认可的“修正案（草案）”初稿，随后又在国内一些部门和专家学者之间小范围地闭门征求意见，进行修正。

笔者曾参加了一次修正案（草案）讨论会。经过内部复杂“博弈”和多年的蹉跎，2010年12月，全国人大预算工委最后将预算法修正事宜转交给了国务院。在2010和2011年，时有传出新预算法草案“上会”（审议）的消息，但至今这一《预算法修正案（草案）》仍没还没有提请全国人大常委会正式审议。

2011年12月16日，国务院总理温家宝主持召开了一次常务会议，讨论并原则通过《中华人民共和国预算法修正案（草案）》。接着，在12月26日，财政部长谢旭人向十一届全国人大常委会第二十四次会议做了关于《预算法修正案（草案）》的说明。据新华社12月17日的新闻稿称，这次国务院常务会议所通过的新预算法修订的基本原则是：“（一）增强预算的科学性、完整性和透明度。各级政府的全部收入和支出都要纳入预算。除涉及国家秘密的内容外，各级政府和各部门的预算、决算都要依法向社会公开。（二）健全财政管理体制。各级政府之间应当建立财力保障与支出责任相匹配的财政管理体制。（三）完善财政转移支付制度，做到规范、公平、公开。（四）强化政府债务管理，防范财政风险。（五）严格预算执行，规范预算调整，完善预算審查监督。”

这次国务院常务会议决定，在2012年的适当时候将“草案”“上会”，提请全国人大常委会审议通过。

何时公开征求意见？

按照全国人大的立法惯例，新法的制定和现有法律的修订，均事前在人大的网站上先挂出来，向社会广泛征求意见，并根据从社会各界所征求到的意见，对法律草案加以完善修改，然后再“上会”审议。

一个国家的预算法，其实质是给政府尤其是财政税收部门所制定的约束和监督其行政行为的制度规则。这次预算法的修订，最后由国务院及其有关部门来操作，由财政部结合全国人大预算工委和其他有关部委的官员的意见来起草，本身是否有政府机构自己给自己量身“定做袍子”之嫌？如果政府部门自己给自己定做法律规范，本身就很难打造出真正能束缚自己脑袋的“紧箍咒”。按照法国启蒙时期的思想家孟德斯鸠在《法的精神》的论述，世上没有掌权者会自愿和主动地约束和捆绑自己的权力。就此而言，尽管修法旨在在政府预算公开、透明、科学、完整、健全和监督方面做一些推进，但目前看来，离现代宪政民主政治的立法精神尚有距离。

预算法作为一种行政法规，实质是让各级政府官员在法律规则的正式约束下管好用好纳税人的钱，取之于民，用之于民。这样一部约束各级政府财政预算行为的行政法律，理应广泛征求社会各阶层——尤其是大多数纳税人——的意见后才“上会”。我们期待它早日公开征求意见。（作者为复旦大学经济学院教授）