于建嵘:乌坎没有经验,只有教训

闫鹏飞

因“土地纠纷和选举不公”，广东乌坎数月持续紧张态势，由警民对峙到官民和谈，最后以村民重新选举村委会成员告一段落。从中，我们应该看到土地问题在中国农村的重要性与艰巨性。

“乌坎事件”的处理方式是否为“模式”，其背后反映的土地问题如何解决，《新民周刊》对农村问题研究专家、中国社会科学院农村所社会问题研究中心主任于建嵘进行了专访。

乌坎事件的处理并非“模式”

在著作《抗争性政治》中，于建嵘曾经提出这样的观点：在中国农村出现了严重的治理性危机，而做出这种论断的依据之一便是广大农村发生了一系列针对农村基层政权的集体抗争活动。而“乌坎事件”恰是一个典型。

因“土地纠纷和选举不公”而发生的乌坎事件是一次备受舆论关注的农民维权事件，于建嵘予以了特别关注，他在2011年12月17日到达陆丰当地，虽然在尝试进入乌坎村时未果，但他获得了相关的第一手材料和录像。

“这次事件很有特点”，事件持续的时间长、村民一方比较团结且短时间内形成了组织、受到了媒体的广泛关注，他也注意到了这样的现象：当地农民自发形成的组织迅速代替了原有的村民自治组织，而这被当地一些部门称之为“无政府主义”。

从最初村民的诉求得不到满足以及警民紧张对峙到广东省领导出面展开官方与民间的对话，从而进一步解决事件。很多专家认为措施“开明”，并提出乌坎事件的解决能否成为一种“模式”以为后效。

但于建嵘认为这是一种“误区”，最后的措施并不“开明”，那是解决问题的“必经之路”，当时别无选择。他用自己所发的微博与广东省采取的措施来佐证自己的观点：2011年12与19日，于建嵘就乌坎事件的解决措施提出了建议，包括希望广东省委能够撤离警察、释放被捕的村民代表、成立调查组、组织村民重新民主选举社区组织等，这是他根据科学研究得出的“必经之路”。而几天后，广东所提出的几点意见和解决措施也恰恰相似。“因为是别无选择，没有选择就没有探讨了，所以也就没有所谓模式而言”，于建嵘称自己在乌坎事件后便没有参加经验交流会。

“乌坎没有经验，只有教训”，在他看来如果其他地方政府想借鉴此事件的话，要吸收一定的教训，“乌坎事件起初是地方政府派警察去围追堵截，这不能作为一个个案解决的方法”。政府更要思考去如何转变执政理念，要去思考如何防止类似“乌坎事件”的发生。

乌坎事件暂时告一段落了，村民重新民主选举出了村民自治组织。但事实上，这难以保证不再出问题，“因为在农村最关键的土地问题并没有解决”，于建嵘称。

农民维权议题集中于土地问题

“农民的维权活动近些年总体上加剧了，土地问题成为主要诉诸的问题”，于建嵘介绍，农民上访维权主要集中在税费问题和土地问题上。据其在2004年6月进行的一项课题测算，后者超过前者成为最主要问题，而目前农民上访案例中土地问题占到了70%左右。“取消农业税等措施减弱了税费问题，而近些年，经济的发展带动了土地上利益的迅速增加，这也使土地问题日益严重。”

基于长期的研究，于建嵘也对《新民周刊》解释了土地问题与税费问题不同。

维权行为发生地区而言，税费问题主要发生在经济相对比较落后的地区，出现在边缘农村；而土地问题则发生在广东、浙江、山东、福建等沿海经济发达地区以及在城市的周边地区，因为相对来说，这些地方的土地具有流动性和可以变现的可能性。

控告方与被控告方的情况也有一定的变化。税费争议时代，都是农民自发进行抗争，并没有村级组织参与，而被控告方集中在乡村两级组织，尤其是乡镇政府，最高到县一级，这是因为税费问题的根源往往是县级政府，它们有决定当地税率和征收方式的权力；但在土地纠纷时代，虽然村民联名仍是控告方的最主要形式，但是当村级组织与农民的利益表现一致时，其也会成为维权的主体，而且矛盾的级别也特别高，被控告方已经上升到县、市、省，甚至到了国土资源部，这是因为土地方面的权力都被收到了省级以上了。

“维权中冲突也变得激烈”，与税费问题时代的主要的抗争方式即上访、相互宣传等不同，在土地纠纷中，农民经常会到各级政府部门门口或被征土地上静坐、游行示威甚至到堵塞高速公路。在纠纷中，经常有地方政府动用警力对付抗争的农民，双方冲突时有发生，而此前，面对农民的抗税，中央是明文规定禁止使用警力的。

“他们只是要钱，不是要权。”于建嵘对记者强调，不管农民抗争的具体问题是什么，他们最核心的诉求是利益。

解决农村问题关键是“确权”

“农民在土地上受到的利益损害主要表现在四个方面：一是不经农民同意强迫征地，二是补偿过低，三是即使补偿低还发不到农民手中，四是补偿款被贪污挪用。”于建嵘同时补充，除此之外的其他纠纷也还是因征地和占地引发。

而这些利益受损与中国农村的土地制度存在某种缺陷有着密切关系。于建嵘介绍，这其中最大的缺陷在于农民土地权益的虚拟化，“土地应该是实体所有的，而非一个虚拟的概念，实体到底归谁我们搞不清楚，到目前为止法律上没有作出规定”，土地所有权属于主体的构成要素和运行原则都没有明确“农民集体”——全体村民，同时没有明确产权代表和执行主体的界限和地位以及“农民集体”与农民个人的利益关系。

根据法律规定，农民对使用的土地没有所有权，而且不能改变土地原来的用途，只有政府才有权力改变土地的性质和用途。也就是说，所有土地的转让都会由政府低价征用变为国有，然后按市场价售出，“这其中的差距可能是几倍甚至是几十倍。”实际上，这种征地办法是一种具有强制性、垄断性的行政方式，农民几近被排斥在土地增值收入利益分配体系之外，无权决定卖与不卖，也没有商谈价格的机会。

据其给出的数据，近20年来，农民被征地约1亿亩，获得的征地补偿费与市场价的差价约为2万亿元。于建嵘评价这种状况是，“农村土地制度中存在着政府的行政权力强制侵蚀民权”。而在利益的驱使下，出卖农民土地成为不少地方政府获利和创收的方式。

而村民委员会中在土地问题上侵犯村民利益的行为也来源于权利的不明晰，土地归集体所有，于建嵘描述了三种不合理现象，没有按规定就将集体卖掉，或者只经过少数人的同意就将大多数人的土地一起卖掉了，抑或者多数人同意将少数人的土地一起賣掉了，这种情况都出现了“农民集体”对村民个人利益的侵犯。

“解决土地问题的关键在确权。”于建嵘指出自己思考的处理方式，“将权确给农民，确定其财产权利，占用、使用、收益和处分权利。”

于建嵘认为，在土地确权后，村民委员会的职责也能理清了，“现阶段，村委会既要管理社会，又要管理财产，不仅麻烦而且容易出问题，落实好权利的基础后，村委会便能更好地行使社区组织的职能了。”