结构性减税虚实

邢少文

如何在概念上转移民众注意力是一种“管理的智慧”，在税政中，亦如是。比如，减少直接税的征收，加大间接税的征收，可以使纳税人的“税负痛感”处于“植物人状态”。

在过去的4年中，为应对经济环境变化以及民间强烈的减税呼声，“结构性减税”的税改方案被推出，在概念上，它是以“减税”为导向的，但与此相悖的是，4年来，政府税收收入和财政收入却保持了高速的增长，民间对税负减轻的感受不大。

如此一来，结构性减税的真实意义和这一税改方案的真实含义备受质疑。

口号与现实

2008年12月底首次提出了“结构性减税”的口号，这是在金融危机影响下中小企业生存压力加大，为鼓励投资、刺激消费、促进就业的背景下出台的。

结构性减税指的对是部分税种和部分纳税人群“有增有减”的结构性调整，4年来，其具体措施大概如下：企业所得税两税并轨、增值税转型、停征利息税、降低股市交易印花税、提高个人所得税中工薪收入免征额及改进税率设计、提高小微企业增值税和营业税起征点、营业税改增值税试点等。

根据财政部模糊的表态，结构性减税政策实施之后，每年对企业和居民的实际减少税负都在几千亿元。在各级税务部门的工作报告中，普遍都能看到关于全面落实结构性减税，为企业减负多少多少的表述，不过，在这些报告中，最终这些税务部门都完成了税收增长的目标和任务。

实际上，结构性减税最终在减轻企业税负上的真实性是令人怀疑的，但因它是“结构性”的，因此很难去做笼统的统计。而来自企业界的直观感受，或许更能说明问题。

“这几年感觉没有什么变化。”广州一家小型广告公司的总经理对《南风窗》记者说。在他的公司，如果按照正常缴纳的税种和税率，一年税费的支付要占公司利润的一半。虽然他们通过定期给税务部门的人员私下打点进行“避税”，但增值税、所得税和城建费、堤围费、教育附加费等各种费用加起来，税费支出也占公司利润的20%多。“要按照正常交，就该关门大吉了。”

在记者接触的多家企业中，“没有感觉”是一个几乎相同的答复，“现在铺租一个月都几千块钱了，起征点调到2万块对我们来说没什么意义，一个月营业额两万，就只能等着喝西北风了。”广州一位个体户说。2011年11月，国税总局将个体户营业税起征点从月销售额1000～5000元调高到了5000～2万元。

增值税转型对不同企业的影响并不一样，“其实，小微企业的实际税负往往比大企业还高。比如，我们买原材料经常是根据订单情况进行零星采购，向大企业采购的话，人家要批量大才卖，而且要现金，我们只能向小企业甚至是个体户采购，而他们一般没有增值税进项发票，无法用来抵扣成本，无形中增值税就会多交10几个点。”中山一家服装厂的老板说。

营业税改增值税是结构性减税的一个重头戏。今年1月，上海开始试点营业税改增值税，以避免重复性征税问题。根据上海市财政系统的统计，1～5月份，纳入营改增试点范围的13.5万户企业中，税负下降的企业为12万户，占比近90%。从交通运输业税负来看，下降的企业占比为79%。前5个月，营改增带来整体税负下降超过80亿元。

不过，物流运输企业反映税负“不降反增”的声音不少，据2011年3月中国物流与采购联合会对上海65家大型物流企业的调查，2008～2010年3年年均营业税实际负担率为1.3%，其中货物运输业务负担率平均为1.88%。实行增值税后，即使货物运输企业发生的可抵扣购进项目中全部可以取得增值税专用发票进行进项税额抵扣，实际增值税负担率也会增加到4.2%，上升幅度为123%。

对于很多企业来说，税负下降没感覺，但在税收征管上的压力却是很明显，“以前隐藏部分销售收入，做大成本，增值税这一块还是可以少交一些，现在越来越难了，增值税发票不那么好开，查账也比较严。”某大型家电企业广州营销分公司的财务经理说。

在有些地方，为抵冲“结构性减税”带来的影响，甚至变样执行。据江苏新闻广播报道，部分在盐城东台市做家具生意的商户反映，营业税起征点提高后，税务部门在估算他们月营业额时，都提高到了2万元，原来每月只需缴纳180元的国税，现在提高到了600元。

不降反增的缘由

来自企业层面的感受在宏观层面上是得到验证的，结构性减税几年来，财税收入年年高增长，根据财政部公布的数据，2008年全国税收增速18.8%、2009年为9.8%、2010年为23%、2011年为22.6%，基本以高于GDP增长2到3倍的速度增长。

“评价结构性减税政策4年来的效果，是结构性调整有，但减税没有，名不副实。”上海财经大学公共政策研究中心主任蒋洪对记者说。

在没有增加新税种，没有提高税率的前提下，宏观税负为什么会出现如此高速的增长？

在微观层面上，企业效益增长、企业所得税二税合并、对外资优惠减少、进口关税增长都可以带来税收增长，同时，有些税种税率虽然不变，但税收量增加了，比如资源税，随着资源产品价格的不断升高，将征税方式从“从量征收”变为“从价增收”，提高了资源税的收入。

税收伦理学者姚轩鸽认为，更深层次的原因还在于：一是政府财政支出的固化，每年财政增长的任务是固定的，地方财政有压力，税收增速很难降下来；二是现行税制对宏观税负增长留有空间，90年代初税制改革制定税率的时候，已对法定征收与实际征收的差距进行了估算，而随着征管技术水平的提升，“依法征收，应收尽收”，实征的数量在不断提高。

与此同时，在现有的征管组织机制下，在税务机关的绩效考核体系中，征收任务的完成是衡量税务机关工作总体水平的最主要指标，地方政府的考核与奖励机制也与此相关，因此税收任务的完成往往是“一俊遮百丑”。在这种情况下，很可能出现“预征先征”的“过头税”现象。

而政府财政收入年年以数倍于GDP增长的速度上升，除了税收增长之外，还在于除税之外的各种政府性基金及费用等非税收入的征收，“现在有些地方税和费的比例已经接近1∶1了，地方政府对费的依赖性更大。”姚轩鸽对记者说。

来自财政部一季度数据显示，全国财政收入29976.25亿元，同比增长14.7%，中央非税收入4118亿元，同比增加1432亿元，增长53.3%。地方非税收入3472亿元，同比增加1158亿元，增幅50.1%。在天津，非税收入占地方一般预算收入增加额的比例甚至达到72.2%。

去年以来，全国各地陆续开征地方教育费附加，以提高财政性教育经费占GDP比例名义在全国推行的地方教育费附加，仅这一项就可以为地方财政增加1000亿元左右的财政收入。

“费改税”的工作也一直推进艰难。比如，本来是要用燃油税取代公路收费，但目前燃油税收了，公路费却照收不误，车船税也是如此，结构性减税在实践中变成了多升少降或者干脆是只升不降，使得税负加重。

在现实中，结构性减税变异为结构性增税，违背了它的初衷。

税改方向

今年以来，经济下滑，中央政府一再强调结构性减税，而企业和经济学家则一再呼吁全面、大幅减税，以减税拉动低迷的投资和消费。

“税收的增加与减少应相匹配，以减税换增税，总量和比例不能再提高，即税收总负担不应该继续上升，财政收支增幅高于GDP增幅的趋势也不应再持续。”蒋洪说。

只是，“从眼下的情况来看，宏观税负的降低前景不好判断，结构性减税名不副实，而酝酿中要出台的税还很多。”蒋洪说。比如房产税、环保税等。

在地方层面，“今年是10年来税务部门首次感觉到了税收增长的巨大压力。”姚轩鸽说。今年1～5月，全国财政收入比去年同期增长12.7%，增幅同比回落19.3个百分点，其中税收收入增长9.4%，增幅同比回落21.4个百分点。在这样的情况之下，减税的前景更加难以乐观。

如何才能够做到真正的减税呢？

“只要税收的主导权掌握在政府手中，减税就很难推进下去。”姚軒鸽认为，“选择性减税，哪些增，哪些减，都是政府说了算，与纳税人关系不大，它最终会按照有利于政府和官员利益的逻辑走下去，有增无减，与民争利。”

从结构性减税方案出台的意图来看，并没有把税收增长速度、整体税负降下来作为出发点，仅把目光放在税种和特定的纳税人群，这种“朝三暮四”的税改政策只是采取打太极拳的方式来应对民间的减税呼声，“是另一种维稳方式”。

“政府可以说减收了多少税，这个解释权在他们，怎么解释都通。”它最终导致征税与纳税人权利和义务的不匹配，而“会哭的孩子”有奶吃，“沉默的大多数”则成为受害者。

“增税、减税不是税改的根本性方向，只有将征税的权力回归纳税人主导，所谓的增税减税才有意义，怎么增，怎么减，那都只是技术问题。”姚说。

1985年，第六届全国人大三次会议决定，授权国务院可以制定税收暂行条例。这一授权对税收法律法规和政策的制定至关重要，意味着人大将税收“阀门”转交给了中央政府。政府若要增加税收，可不经人大审议批准，自行决定扩张财力。

“要实现总体减税，首先税收立法权必须回归全国人大，税收‘阀门必须控制在社会公众和人大立法机构手上。”蒋洪说。