法律能否控制大气污染?

叶竹盛

基本环境质量作为公共产品，一方面意味着以税收作为财政基础的政府有义务为公众提供符合环保标准的生活环境；另一方面则意味着，作为公共物品的环境容易受到“搭便车”心态的影响，不能仅仅依据市场规律自发调节，而应该由政府或第三方公共力量介入进行规制。

法律通常被认为是政府能够动用的最有效的规制手段，自从1956年，英国颁布了《空气清净法案》这部人类历史上首部全面治理大气污染的法律以来，在全球范围内，一系列配套法律法规和技术标准相继在各个国家出台，构成了空气污染治理的法律规制网络，达到了良好效果。

中国也不例外，早在1979年，全国人大常委会就通过了《环境保护法（试行）》，这是改革开放后首批颁布的法律之一。该法将“大气”列为首要环境。1987年，专项治理大气环境污染的《大气污染防治法》通过，并于次年开始实施。

与世界上主要工业国家相比，中国的环境法规并没有落后多少，然而，超前立法没能遏制不断恶化的环境，自然也换不来洁净的空气。根据各种检测数据，轻微PM2.5颗粒在中国经济发达地区普遍严重超标，对人体健康造成了严重影响。这个代表性指标显示，中国大气污染成了经济快速发展中的“不能承受之轻”。

立法标准之争

尽管立法规制是各国治理空气污染的主要手段，但在采取何种立法标准问题上却依然存在争论。由于环境保护与经济发展内在的矛盾，以及污染成因的复杂性，实际上目前仍未找到合理的规制政策。

立法上最早使用的是“最佳标准原则”，也就是说，以当时技术所能够达到的最佳标准作为法律标准，要求所有污染源都符合这一最佳标准。这种立法原则落实到具体条款上简单明了，且具有很好的可实施性，因此为很多国家所采用。中国《大气污染防治法》第13条规定，“向大气排放污染物的，其污染物排放浓度不得超过国家和地方规定的排放标准”，就是适用了这一原则。

在“最佳标准原则”之下，不达标的工厂不能开工，不达标的汽车不能生产和使用，不合格的燃油不能使用，露天焚烧等行为也应当制止等等。这一原则简单易行，如果能够落实到底，就能将每一个单一污染源的污染量控制在最低限度上。

但是对于经济快速发展地区，这一原则的缺陷是显而易见的。“中国的浓度排放标准是根据企业的平均技术水平和经济发展的条件来规定的，而不是根据环境的需要来规定的。即使每一个企业都达标了，也不一定代表空气不污染。”中国政法大学环境法教授王灿发说。

汽车尾气排放是城市大气污染的主要来源。目前，北京已有各类汽车近500万辆，因此即使北京采用了全国最为严格的汽车排放标准，汽车排放而导致的总体污染仍然很惊人。

要弥补这一缺陷，就要引入“大气质量标准原则”，在空气污染总量上实施控制。《大气污染防治法》第15条适用了这一原则，但适用范围仅限于“尚未达到规定的大气环境质量标准的区域和国务院批准划定的酸雨控制区、二氧化硫污染控制区。”

近来引起巨大关注的PM2.5在中国还未列入环境质量标准指标体系中，因此即使PM2.5污染实际上很严重，也不在总量控制的范围内。已经列入总量控制范围的二氧化硫是导致酸雨的主要原因。但长期以来，中国二氧化硫总量控制成效并不佳，2007年，全国二氧化硫排放总量首次实现下降，但下降幅度只有3.18%。据环保部数据，2010年，全国二氧化硫排放总量高达2320万吨。王灿发介绍说，我国现在的大气只能容纳1000多万吨二氧化硫。

的确，在经济发展强劲的火车头面前，“大气质量标准原则”也遇到了挑战。在一定程度上，控制排放总量就等于控制了经济发展的总体规模。这一难题在其他国家也遇到了立法瓶颈。2006年，受污染影响较轻的加拿大也考虑开始加强防治污染的立法标准，其清洁空气法案将原定的自愿原则改为设立具体而严格的标准，在总量上也加强了控制。但是这一法案的通过受到了工业界的强大阻力，在减排问题上经过了艰难的立法过程。

各国的污染控制政策研究者试图在上述两种控制原则之外找到更合理有效的办法，例如采用排污税收法和费用-效益分析法，但这两种办法操作起来更为复杂，在实践上的阻力也更大，因此并不能形成通行的立法方案。

执法难题

在王灿发看来，我国的大气污染治理立法“应该说是比较全面的”。环境立项评价制度，排污许可证制度等等构成了我国大气污染规制的主要法规体系。“如果这些法律执行到位，大气污染肯定控制得比较好。”

就像立法上无法规定太过严格的二氧化硫减排目标一样，中国大气污染执法不到位的根源也在于经济发展。王灿发认为，环保法律未能落实的直接原因是中国的环保投入占经济总量的比例太低，“如果要维持现状的话，环保的投入应该占GDP的2%；如果要改善污染现状，投入要达到3%。而我国在“九五”之前的投入都没有达到1%，现在只达到1.6%。”投入之所以不足，仍然与片面追求经济发展的目标有关。“但是如果（污染防治法律）執行到位，经济发展也就起不来了”，而“如果GDP增长到8%以上，投入多少，都很难遏制”，王灿发说。

这是宏观层面上的执法难题。具体到微观层面的执法上，由于地方保护主义、污染的跨区域性质和污染源的复杂性等因素，也使得中国的空气污染法在执行上遇到诸多困境。

《南风窗》今年第1期曾以《冀北贫困带：生态保护背后的生存难题》为题报道了北京以北100多公里的冀北地区为了缓解北京的环保压力，而导致的经济困境。跨区域的污染治理变成了环保的成本转移和环保利益的异地享有。这种状况下，难以形成真正的环境治理执法动力。

“环境属于公众共有物，环保问题纠纷应该主要靠公益公诉。” 中国法学会环境资源法学研究会会长蔡守秋对《南风窗》记者说。如果说政府执法的逻辑出发点是法规的落实和政绩的追求，那么环保利益相关人提起诉讼的逻辑出发点则是环境权利的自我伸张。在中国GDP主导的政绩评价体系之下，前者的动力显然远远弱于后者。

大城市中PM2.5的主要污染源之一是汽车尾气。1996年5月，日本东京600多名哮喘病患者以“汽车尾气受害者”的身份提起诉讼，要求政府、高速公路公司，以及丰田等7家汽车公司给予健康损害赔偿。此案历时11年，最终七大汽车公司支付了12亿日元的和解金，政府也为这些哮喘病患者提供了多达60亿日元的医疗援助金。这一诉讼促使日本政府更加合理地调整高速公路布局，促使汽车厂商提高汽车技术标准，减少排放。

中国《大气污染防治法》第五条规定，“任何单位和个人……有权对污染大气环境的单位和个人进行检举和控告。”这条法规确认了环境权利的可诉性。然而，“法院和检察院不太重视环境案件，常常是告状无门，即使告了以后，也可能久拖不决。在最高人民法院和最高人民检察院都没有专门环境法专家。” 蔡守秋对南风窗记者说。

可喜的是，一些地方法院开始尝试设立环保法庭，集中审理涉及环境诉讼的案件。2011年6月28日，海南首个“环保法庭”在海口市中级人民法院揭牌。据蔡守秋介绍，近一两年，全国各地法院已设立了几十个类似的环保法庭。

“权利是一回事，能不能行使是另外一回事。”蔡守秋说。从立法到执法，只有立足于环境权利的保护，为民众伸张环境权提供通畅的司法渠道，才可能从根本上实现空气污染的良好治理。