城镇化中的是与非

陈和午

城镇化是世界潮流，未来的世界将是一个城镇化的世界。从全球范围来说，城镇化最早始于18世纪的英国。从1760年的工业革命开始到1851年，英国用了90年的时间成为世界上第一个城镇化水平超过50%的国家。此后，欧美其他发达国家在100年左右的时间里基本完成了城镇化过程，实现了城乡人口的根本性转变。借鉴西方发达国家实现城镇化的经验和教训，遵循世界城镇化发展的一般规律，对于城镇化率刚刚超过50%的中国来说，对于扭曲的中国城镇化进程而言，无疑是大有裨益的。

政府主导还是市场主导？

不同国家和地区的城镇化模式，按照政府与市场机制的作用、城镇化进程与工业化和经济发展的相互关系，大致可分为三种：第一种是以西欧、日本为代表的政府调控下的市场主导型城镇化；第二种是以美国为代表的自由放任式城镇化；第三种是以拉美和非洲部分国家为代表的受殖民地经济制约的发展中国家城镇化。在前两种城镇化模式中，发达国家与城镇化相关的人口、土地、资本等经济要素基本能够自由流动和配置，市场机制发挥了主导作用。

与此同时，政府在城镇化发展过程中也起了重要的作用，强调对市场竞争和社会保障进行必要的国家干预。例如，英国是最早把城市规划作为政府管理职能的国家，城市规划的卓著成效引起世界各国的广泛关注。1909年颁布的《住宅与规划法》是世界上第一部城市规划法律。1947年，颁布《城乡规划法》，奠定了英国现代规划体系的基础。中央政府在城市规划体系中发挥显著的主导作用。但是，西方国家是典型的“小政府、大社会”格局，在发达国家城镇化的过程中，政府的作用被严格限制在市场经济的“守夜人”角色上。

在中国，由政府主导投资拉动的经济增长模式决定了城镇化发展进程中的政府主导格局。不管是改革30多年的城镇化建设，还是目前新一轮的城镇化热潮，都是以政府为主导的。尽管各级政府在城镇化进程中发挥了重要的作用，但对城镇化的战略思考至今没有完全摆脱计划经济的思维，对城市发展存在着强烈的干预意识，实际中也形成了“一任市长、一个城市规划”的现象，这一方面很容易导致不公平的竞争，使市场的活力和效率被压制，另一方面也使城市发展陷入财政困境，财政风险捆绑土地市场和房地产市场，影响城市的长远发展。

实际上，在政府主导下，中国许多城市推行“经营城市”的模式，一方面经历了大规模的城市改造运动，另一方面又在城市边缘区掀起了新城建设热潮。但不管是旧城改造，还是新城开发，大都热衷于抓项目，热衷于抓经济指标增长，以政府短期业绩为主导，忽视了城市的可持续发展。中国城镇化进程中强制征地、暴力拆迁、资源浪费严重等问题的出现，都与政府主导而非市场主导的城镇化模式有着密切关系。因此，在市场经济条件下，搞清楚政府和市场谁是城镇化的主角，界定政府与市场的边界，扭转城镇化过程中政府主导模式存在的一些弊病，充分发挥市场经济的主导作用，尊重市场规律，尊重市场选择，才能促进中国特色新型城镇化道路的长久健康发展。

求大还是图强？

就世界各国的城镇化规模而言，大城市化是城市化的主流，但这并不意味着城镇化就是要一味地追求规模和速度。如中欧的德国、荷兰、奥地利和瑞士等国，城市体系中就是以中、小規模城市为主，只有少数大城市。实际上，城镇化建设一味追求规模、追求速度而忽视质量的做法是非常可怕的。拉美城镇化陷阱就是一种过度城镇化的畸形现象。上世纪50～80年代，拉丁美洲国家城镇化速度超过以往任何地区和任何时代，部分拉丁美洲国家城镇化率在1970年代就已经与发达国家大致相当，但该时期其人均国民收入水平则远远低于发达国家，突出表现出一种低收入水平的城镇化倾向。与城镇化高速持续发展相对应的是，拉丁美洲国家经济增长在达到一定阶段之后出现了停滞甚至下降的状态，即所谓的中等收入陷阱。

中国城镇化进程中，许多城市发展不因地制宜，陷入规模盲目求大，建设盲目求新，定位盲目求高的局面。典型的如所谓“国际化”造城运动。到目前为止，中国喊出国际化大都市的城市估计已超过200个。如此“贪大求洋”，盲目攀比国外城镇建设标准的超前规划的观念和做法，不少城市规模实际上远远超出了其环境承载力。与此同时，城镇化进程中各城市的摩天大楼热潮愈演愈烈，统计显示，目前，中国在建摩天大楼还有332座，另有516座已经完成土地拍卖、设计招标或已奠基。而美国在建及规划的摩天大楼只有30座。这意味着，未来10年内，中国将以1318座超过152米（约合500英尺）的摩天大楼总数傲视全球，达到现今美国拥有摩天大楼总数的4倍。而且，摩天大楼建设风潮已从一二线城市蔓延到三四线城市。

一个城市想发展没错，但一味的求大求全，“摊大饼”式的扩张，只是将所谓的“国际城市”罩在头上，而却没有支撑这一“皇冠”的软实力；只是大肆兴建一座座高楼大厦，没有抓住城市强筋健骨的真正要害，造成千城一面，特色与传统文化消弭，俨然一座座钢筋水泥森林，这注定只能是一枕黄粱美梦，终究陷入国际化大都市的狂想曲中。因此，在城镇化进程中，每一个城市必须要正确定位自己，要注重城市的生活品质，注重城市的文化塑造，找准自己的特色和个性，警惕盲目拔高城市定位、盲目求大城市规模的危害。

人口城镇化还是土地城镇化？

城镇化的过程，是农村人口和劳动力向城镇转移的过程，也是二三产业向城镇聚集的过程。西方发达国家在城镇化进程中，一度采取圈地运动进行资本原始积累，迫使失去土地的农民进入资本家的工厂和城市。例如，德国的鲁尔地区、法国北部地区、美国的大西洋沿岸等地区都是在工业革命中随着资本、工厂、人口向城市的迅速集中，形成的城市密集地区。不过，西方城镇化过程并不仅仅是人口由乡村向城镇的简单集中，它反映的是整个社会结构的变化，它包含非农产业的集中，生活空间的转化和观念意识的转化。例如，在城镇化进程中，英国的圈地运动方式、美国自由迁移方式和德国容克买办方式等，虽有地域迁移先于职业转换的特征，但基本上属于同步城镇化模式。

土地问题和人口问题是中国城镇化进程中的核心问题，但在中国城镇化进程中，土地城镇化明显快于人口城镇化，造成了大量的失地农民和农民工“市民化”的阻力重重，也使得城镇化目前只是“半拉子”工程，还只是行政建制的“土地城镇化”。

国土资源部的副部长、党组成员胡存智在今年3月25日召开的2012中国城镇化高层国际论坛上透露，我国城镇用地增长的弹性系数大大超过了合理预值，从2000年到2010年，土地城镇化速率是人口城镇化速率的1.85倍。如果再考虑人在城市，但是没有城市户籍的人口，不能充分享用城镇用地的情况，实际上土地城镇化的速度还应该更快一些。显然，户籍制度仍是横亘在农民工市民化道路上的拦路虎，在超过50%的城镇化人口中，城镇人口数量存在明显的“虚胖”。据国家发改委宏观经济研究院副院长马晓河测算，中国目前真实的城镇化率只有40%，1.59亿农民工是“被城市化”的。

土地城镇化的快速推进过程中，一方面对资源环境造成破坏，城镇化效率低下，例如城镇化过程中土地浪费非常严重，万元GDP耗用土地面积超过发达国家10倍以上。另有统计显示，世界上发达国家的人均城镇用地是88.2平方米，发达国家人均城市用地是88.3平方米，我国城市人均用地面积达到113平方米，超过国家规定标准近1/3，大大超过发达国家城市人均用地面积。另一方面城市政府热衷于卖地圈地，地方政府的“圈地运动”也是以牺牲许多普通老百姓利益为代价的，强制征地、暴力拆迁等建立在公权力基础上的城镇化，拉大了贫富差距，激化了社会矛盾。更为突出的是，政府主导的城镇化进程将土地财政演绎得炉火纯青，卖地收入成了“第二财政”，房地产成了支柱产业，而土地市场和房地产市场的发展却陷入畸形，肆虐的高房价在中国已经不仅是一个经济问题，更是一个政治问题和社会问题。此外，一些城市城镇化进程中的产城融合很大程度上只是空谈，“有城无市”、“有城无业”、“有镇无人”的现象十分严重。

要GDP还是要幸福感？

世界城镇化经验表明，城市集聚了国家或地区最主要的经济力量和财富，没有城市的现代化，就不会有国家的发展和现代化。在西方，不少国家走先发展后治理的工业化和城镇化道路，代价是沉重的，教训是深刻的。例如，西方国家在城镇化过程中对贫民窟的改造，最初采用的是所谓消灭贫民窟的办法，即将贫民窟全部推倒并将其居民转移走，然后以能够提供高税收的项目取而代之，但并没有从根本上解决贫民窟问题。随着以人为本理念的复萌，对贫民窟的大规模扫除转向对社区环境的综合整治、社区经济的复兴以及居民参与下的社区邻里自建，开始更多地注重住房建设和社区的可持续发展。

因此，尽管西方世界在20世纪城镇化浪潮汹涌，但城市的历史、地理风貌和文化在经历了文艺复兴和工业化革命后依然能够相对和谐地共存。从国外城镇化模式发展趋势看，生态城市、低碳城市、宜居城市、田园城市无疑是典型代表，其核心理念都是促进人与自然的和谐相处，创造良好的人居环境。

中国城镇化的建设多是以经济建设为目标，片面强调物质财富的增长，而忽视了生态环境的保护与建设。在旧城改造运动中，许多城市采取的都是一种大规模的、急风暴雨式的大拆大迁大建的发展模式；在新城建设开发中，不少地方仍是基于短期的视野和政绩，产业准入门槛较低，抓到篮子里就是菜，继续走污染重、占地多、能耗高的粗放发展模式，而这是以牺牲资源和环境为代价的，城镇化的可持续发展堪忧。近年我国环境群体性事件高发，年均递增29%，这与城镇化进程中过分追求经济利益最大化，而忽略社会效益和生态环境效益的做法密不可分。

城市的主体是人，现代城市管理最核心的原则是“以人为本”。城市发展以牺牲环境为代价，生态环境破坏严重，这必然带来城市生活质量和品质的退化。

总体而言，中国城镇化处于快速发展阶段，但也面临着前所未有的挑战。在旧思路主导下的城镇化进程政府主导痕迹明显，城市建设追求规模甚于追求质量，并与GDP政绩、畸形的樓市和土地财政捆绑在一起，造成了中国特色的土地城镇化道路，而将广大农村外来人口排挤在城市之外。他们是城市的建设者，贡献了GDP，却难拥有城市的归属感。如此传统、粗放的城镇化发展模式已与中国经济转型的主基调不相协调。

西方国家城镇化的经验表明，中国新型城镇化的推进，政府主导应该让位于市场主导，求大应该转向图强，土地城镇化与人口城镇化应当并举，居民幸福感不应该仅用GDP来衡量，而这些转变仍有赖于中国经济转型中体制机制的创新探索。