“公众环保权利”的法律破解

叶竹盛

今年7月份，四川省什邡市“宏达钼铜多金属资源深加工综合利用项目”和江苏启东市日本王子纸业集团的“制纸排海工程项目”引发了不小的市民抗议活动，两个项目最后均被政府叫停。事实上，由大型化工项目诱发的群体抗议活动，最近几年已有多起，最后当地政府几乎都选择作出了妥协和让步。

一面是动辄几十上百亿的大型项目，一面却是日益恶化的环境下愤怒的市民，几起类似的事件表明，一些地方已经深陷“化工项目困局”，如何协调经济发展与环境保护、政府决策与公众参与之间的矛盾，成了亟待解决的问题。

正当此时，20多年未曾修订过的《环境保护法》也提上修法议程，人大、政府和学者们围绕此法的修订，也在进行激烈的讨论。这部法律的修订会是突破困局的契机吗？

“不是技术问题”

公众抗议大型化工项目的起因是担心引发环境灾难，其背后的逻辑则是政府和专家双重公信力的失效，这是一个世界性的难题。工业化社会在社会学家眼中是“风险社会”。严格来说，任何工业化项目都有一定风险。核是最危险的污染源，因此核电站的建设理应遵从最严格的技术标准。但是日本福岛核电站在地震期间的事故打破了人们对任何技术保障的幻想。在官员问责制之下，可以说政府对工业事故的担忧程度并不低于公众。企业以追求利润为根本，固然不会轻易放任事故发生。然而，在各种意想不到的灾难频频发生之后，政府和企业的百般承诺也无法消除公众的疑虑。另一方面，持有专业知识的专家也丧失了公信力。在一些专家眼中，公众激烈抗议化工项目的行为显得不可理解。

以上两点显示出了“化工项目困局”不同于以往环境抗争的新特点。与传统的看得见的空气污染、水污染等环境毒药式的造纸、制药、采矿等工业不同，大型化工项目中，哪怕政府完全尽到了监管职责、企业采取了一切必要的技术措施、专家做足了技术论证，公众依然未必被完全说服，更不用说这些前提都存在缺陷的情况了。

这并不意味着公众变成了“刁民”，或是一些论者眼中的“民粹”与“精英”的对抗，而是意味着“后物质主义价值观”的流行。大规模的环境抗争运动主要发生在经济较发达地区并非偶然现象。社会理论家发现，当人们的收入水平、受教育程度和职业地位等均提高之后，幸福感的主要来源也随之从物质层面转向了非物质层面。人们开始更看重政治参与、生活环境的质量，不愿意在政治生活中被边缘化，更不愿意眼睁睁看着生活环境日益恶化。

美国的独立民调机构皮尤曾进行过一项关于经济发展与环境保护的民意调查，發现经济发展状况与公众的环境保护意向呈负相关的关系。美国历史上经济发展疲乏之时，公众便倾向于以发展经济为重，环境保护为辅；当走出经济衰败期之后，环保意识便重新高企。

中国30多年来的高速发展，既带来了巨大的经济红利，却也遗留下了庞大的环境赤字。对发达地区的市民来说，除了关闭在他们看来具有风险的项目，任何政策保障和技术论证都无法消除他们的这种焦虑。2007年厦门发生市民抗议之后，市政府重新组织了阵容庞大的技术论证会，并前所未有地开放整个论证过程，甚至向市民发放科普资料。当时有学者观察到，不少市民纠正了原本对化工项目的错误认识。但是随后中国环境科学研究院发布的调查显示，大部分厦门市民依然不支持原定项目，这已经“不是技术层面上的问题”。

博弈的逻辑

“不是技术层面上的问题”，那是什么问题呢？除了深层次上价值观的转变之外，具体项目的利益分配与决策参与更加深了公众对政府和技术的不信任。

现代社会的一个矛盾之处在于，风险与必要性并存。一个简单例子是，谁都知道驾驶车辆有可能导致交通事故，但是很多人还是难以抗拒汽车便利性的诱惑。对于整个社会而言，许多重度污染的产业已经成为了必需产业，例如造纸、采矿以及包括PX在内的各种化工产业。人们所抗议的重点不在于完全关闭这些项目，而是“不要建在我后院”。这个现实在学术上被称作“邻避难题”。

除了污染源项目以外，任何不受欢迎的项目都可能成为抗议的对象。例如在香港地区，近年来就有不少市民抗议将骨灰墓地建设在他们的住宅区附近，认为破坏了风水。但对于地少人多的香港而言，墓地与居民区毗邻的情况几乎不可避免。尽管有抗议，面对每年新增四五万死亡人数的压力，港府依然按照计划，在各区新建了骨灰安放地，但与此同时也出台了一项缓和抗议压力的政策，那就是将其中一部分骨灰瓮位专门预留给周边居民使用。

这个逻辑与私人购车相似，人们愿意为了利益而承担一定程度的风险。因此在国外的实践中，有时候为了解决“邻避难题”，会采取多种措施补偿周边居民。例如采用政府津贴的方式，为社区提供环保、福利或者其他公益设施，换取市民支持。有的甚至还运用市场规则，采取更为复杂的“拍卖法”，政府事先选定几个项目建设候选地区，然后根据项目风险或者其他危害程度，事先设定一个补偿额度，例如5000万元，由各个地区受影响的居民“竞投”，逐步提高补偿额，直到有地区愿意接受该项目为止。

“拍卖法”对促进环保的益处显而易见。为了促成“低价成交”，政府和企业将尽量公开各种信息，提高技术标准，降低环境风险；受影响居民为了最大限度“兑现利益”，也自然乐意积极了解项目情况，主动沟通。即便可能有冲突，也仅限于“成交价格”，而不会酿成街头抗争。

这实际上是采取了“利益分享”的机制。“利益分享”并不是简单的“收买”或者“平息”抗议，而是基于公民的环境权利。在当今的中国，环境权不再是一个理想，而是具体的法律规定。2003年通过《环境影响评价法》使用了“环境权益”这样的表述，并且以是否影响环境权益作为是否应该进行环评的依据。

在上述提及的几起群体抗议事件中，“利益分享”机制似乎都缺位了。政府引进了一个大型项目，虽然在整体上抬高了当地的GDP，但受影响的居民却并未直接分享到相关项目的利益。虽说理论上GDP的提高将促进财政收入，从而增加政府投入公共服务的资源，但在政府财政未必完全遵从“取之于民用之于民”这一规则的现状之下，这种“间接受益”的逻辑并不为公众所接受。公众一面被排除在利益分享之外，一面却要承担潜在风险，这种局面必然强化了“化工项目困局”。

与利益缺失相伴而来的是公众参与决策渠道的闭塞与无效。后物质主义价值观的一个主要内容是人们要求对自己的生活环境享有自主性。物质水平的提高也自然抬高了人们自主谋划和决定个人生活的愿望。环保部副部长潘岳曾区分“群众路线”和“公众参与”的差别。群众路线是“发动群众出主意想办法”，公众参与则强调公众的权利及政府对此权利的保护。

在大型化工项目上，一些地方政府采用的仍然是传统的“群众路线”思维，认为群众参与只是为了征求主意和办法，因此如果项目本身太过于复杂，群众根本无法理解之时，则应该由政府和专家包办，群众靠边站。对于这个现状，《人民日报》最近在微博上发表观点称，应该“让政府的解释跑在公众的质疑之前”。利益无法分享，信息无法获取，双重闭塞之下，公众对风险的容忍度将降到冰点，极容易触发群体事件。

公众的权利

面对困局，正在修订的《环保法》能否指明出路？

正如前面分析所言，环保困局的根源在于转变了的公众价值观和一成未变的政府思维。多位环保法学者相信，《环保法》修订的方向应该是更多限制政府权力，同时更多赋予公众权利。这两点从本质上看是辩证统一的。不限制权力，权利就面临受侵害的危险；权利得到保障，权力的边界也相应被限定了。

在1979年的《环保法》及1989年正式通过的版本中，都强调“一切单位和个人，都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”。这是限制权力和保障权利的重要机制。

但数据显示，这一机制并没有发挥应有效果。“十一五”期间，中國有环境信访30多万件，启动行政复议程序的仅有2614件，而行政诉讼则更少，只有980件，刑事诉讼只有30件。

实际上，中国在环保上的法制建设并不落后，中国《环保法》的发展历程几乎与世界同步。上世纪70年代，日本环境公害频发，是当时世界上污染最严重的国家之一。尽管处于工业化初期和“文革”期间，日本的教训依然让中国意识到了环保的重要性，早在1972年国务院就颁布了《关于保护和改善环境的若干规定（草案）》。进入改革时代以后，全国人大及其常委会制定的第一批法律中，就有1979年通过的《环境保护法（试行）》。吊诡的是，日本的前车之鉴虽然唤醒了中国在环保立法上的超前，却没有阻止中国重蹈环境公害的覆辙。

日本摆脱恶劣环境困局的关键一步在于通过诉讼保障公民的环境权益。根据日本环境厅《环境白皮书》的统计，1960年日本与环境污染有关的案件几乎为零，随着环境保护法规的出台，这一数字在1966年便迅速攀升到大约2万件，4年后则达到了6万件。诉讼量急速攀升的后果并不是冲突的加剧，而是环境的改善，那10年也正是日本走出环境困局的关键时期。

与此相对照，根据环保部原总工程师、中国环境科学学会副理事长杨朝飞在全国人大常委会专题讲座上的介绍，自1996年以来，中国环境群体性事件一直在上升，但通过司法渠道解决环境纠纷的却很少。

根据杨朝飞分析，“环保官司难打是成因之一”。实际上，在现行法律制度上，就各种环境污染问题提起诉讼已不成问题，公众诉讼权利在法律上已有保障，尤其是去年《民诉法》修订之后，即便是无直接利益关系的特定组织也可以提起环境公益诉讼。但诉权得到保障并不等于诉讼效果一定良好。司法判决的基础在于法律上对于各方权利义务关系、法律责任的详细界定。

对于正在修订的《环保法》，多位学者表示，许多有益的建议并未被采纳，《环保法》并未像期待中的一样进行“大修”，而仅仅是“小修”而已。主要表现在两点，学界长期呼吁的“环境权”并未直接写入《环保法修订案（草案）》；其二，在建议稿中有许多有关政府责任的条款被删除，对政府约束不够。

一部法律未必能够改变中国环境恶化的大局以及由此引发的越来越多的群体性事件，但是顺应公众价值观的转变，从法律上真正保障公众的环境权利，却是走出困局的必要一步。