东亚峰会与中国的海疆关切

梁强

11月中旬，包括中美日俄印等国在内的亚太地区18个国家的领导人，将在柬埔寨首都金边召开第七届东亚峰会。这次峰会适逢开启中国与东盟热络关系的《南海各方行为宣言》签署10周年，以及塑造南亚军事对峙格局的中印战争结束50周年，而印度总理辛格访日等穿梭外交也将在峰会前后上演，加上峰会前数周美航母造访菲律宾、越南，以及美日印在新德里举行三边对话的剧情铺垫，故引起亚太媒体相当关注。

毋庸置疑，中美依然是东亚峰会的绝对主角，唯有这两国能够调动起东盟内部广泛的参与热情。五角大楼取消11月拟在冲绳举行的美日夺岛军演，同时拟邀缅甸以观察员身份参加明年亚太多国军演等新闻，似乎说明超级大国在东亚峰会前夕正将地区外交重点从东海转移到南海甚至印度洋。而中国海军的远洋拉练和对海外补给港的寻求，也暗显以我为主、多做少说的基本方针。双方较量的焦点现在集中于更为敏感的海疆问题，这使得诸多关于亚太和东亚合作的安全倡议难以被列入东亚峰会议程，已达成的经贸协定也变得难以有效实施。

中国的海疆关切

50年前的10月20日～11月21日，中国和印度因陆地边界争端爆发大规模军事冲突，双方在西藏南部3.5公里长的边界争端至今未获解决。不过，媒体现在的注意力都集中在东亚的海疆争端上，这里很可能孕育着亚洲国家间因边界争端而引发的又一场军事冲突。

近几年，中国周边的文莱、马来西亚、越南、菲律宾等国紛纷向联合国和国际法院提出领海划界的仲裁请求，印尼与马来西亚、缅甸与孟加拉国则先后在争议海域展开军事对峙，韩国总统李明博更首次登上独岛宣示主权。作为海洋大国，中国在海疆问题上也表现出更多的关切。

2009年越南和马来西亚向联合国联合提交大陆架勘界方案后，中国采取了反制措施，向联合国递交了中国制定的南海勘界地图。这是中国在争议岛屿问题上制定“搁置争议，共同开发”的基本原则后，首次明确提出对南中国海的主权要求，也是中国外交史上首次向国际组织递交勘界性质的文件。

这次创举的后续政策在2012年得到进一步体现。在涉及自己的海疆问题时，中国表现出了更大的进取心：设立三沙市；与菲律宾在黄岩岛展开对峙；就南中国海大陆架油气勘探进行公开国际招标；在钓鱼岛问题上不再像以前那样隔空喊话，而是采取了实际步骤，在短时期内密集展现中国对钓鱼岛的各种控制手段。尤其，钓鱼岛冲突期间中国国家领导人高调出席了中国首艘航母的交付仪式，亮明了中国对近海控制权的战略追求。

《时代》周刊认为，亚洲国家之所以公开和高调宣示自己的海疆权益，原因不外乎：能源需求不断增加的国内压力；政府换届前夕各部门竞相争功；日益上升的民族主义情绪。不过笔者认为，中国在海疆政策上之所以表现得较以往更富进取心，更重要和直接的原因是：对美国高调宣布“重返亚太”的敏感及对其在涉及中国重大利益问题上立场的失望。

美国为何“搅局”

中美在经济领域的相互依赖已是有目共睹：中国巨大的外汇储备使其有能力对美国的经济发展和美国依赖的国际货币体系的公信力施加重大影响；同时中国又必须借助于对美国的出口维持国内较高速度的经济增长。但美国最关注的仍然是其全球霸权不受任何力量的质疑或挑战。冷战结束后，美国在亚太乃至全球的战略担忧有向中国加快转移的迹象。美国智库认为，相比于“黄祸论”、“货币操纵论”、“经济冲突论”等形形色色的中国威胁论，作为陆海复合型大国的中国意识到近海控制权的意义并谋求实质性提升这一权力，才是五角大楼真正担心的。这将直接挑战美国在亚太近乎垄断性的制海权，并对解决中美关系中核心的台湾问题产生质的影响。美国国防部历年发布的中国国防力量评估报告中，对中国的海上力量都作了重点论说就是最好例证。

在这一新战略考虑的指导下，美国在中国与相关国家的海疆争端中无一例外地选择了积极介入的立场。2010年美国宣布日美共同防御条约适用于钓鱼岛。同年在河内举行的东盟外长会议上，美国国务卿希拉里·克林顿宣布支持东盟提出的通过多边途径解决南中国海领土纠纷的建议，并表示美国希望联合国等国际组织介入调节。这与2002年中国与东盟国家签署的《南海各方行为宣言》的精神相悖，《宣言》的一项重要原则就是由相关的主权国家通过双边途径一对一地谈判解决争端。今年中国与日本和菲律宾的岛屿冲突期间，美国军方又不断放出将在冲绳与日本举行夺岛军演，美航母将穿越黄岩岛海域的言论，对日本和菲律宾予以暗地支持。

利用既有的领土领海争端“搅乱”中国新世纪周边外交布局的同时，美国还积极寻求以其他手段遏制中国伸张自己的海洋权益。中国超过一半的资源要经从马六甲海峡到南中国海的海路获取，掌握了马六甲海峡，就等于掌握了对中国经济发展构成实质性影响的王牌。因此，奥巴马上台后以建立战略联盟为诱饵，积极拉拢马六甲海峡周边的国家新加坡、马来西亚、印度尼西亚等疏中靠美。

东亚的改变

海疆争端升温和美国“重返亚太”，对东亚国际关系的发展正带来一系列重大的改变。

亚洲国家间的海上边界争端重新趋于激化表明，领土和资源的硬争夺仍然在国际关系中具有重要的现实意义，这加大了各国对把军事力量当作对外政策手段的重视。亚洲三个大国中国、印度、日本都大幅提高国防预算。伦敦国际战略研究所（IISS）今年发布的《全球军力报告》指出，亚洲国家今年的军事开支首次超过了欧洲。除了中、印、日三大国外，澳大利亚、新西兰、马来西亚、新加坡、韩国、泰国和越南在军事方面的开支也都远远超过以前。报告认为，亚洲国家在军事开支上已形成了一种联动性质的链条关系：中国紧盯着美国的军事投入，日本和印度则紧盯着中国，韩国和巴基斯坦又紧盯着日本和印度。在上述国家都扩大军事开支后，其他国家也不由自主地被卷入到这场竞赛中。最终，无论其出发点为何，只要这个链条上有一方扩大军事开支，都会带动整个链条上的国家普遍增加军事投入。亚太范围内首次出现军备竞赛的势头。

美国在涉及中国的海疆争端中选择明确站在中国的对立面，也刺激亚洲国家在外交上再次开始围绕中美划线。与上个世纪50年代中美在亚洲冷战最激烈时候相比，这次划线的目标更加明确，即通过外部、特别是海洋方向的多重干扰，迫使中国放弃成为地区领导者的雄心，继续专注于国内经济发展，而不是对美国既有的对亚太海域的控制权提出挑战。日本和印度均有争当地区领导之心，因而是美国遏制中国战略的主要和坚定支持者。越南、菲律宾、文莱等在经济、文化上与中国联系紧密，都希望加入中国为首的亚洲复兴进程并从中受益，但在安全上这些国家仍然离不开美国的庇护，仰赖美国在它们与中国的海疆争端中站在自己一边。其他不涉及上述争端的中小国家，虽然都从本国国家利益出发奉行现实和灵活立场，但要奉行“完全的中立”也是不可能的。因为地缘的原因，它们总会在其他问题上成为其中一方的盟友，或获得其中一方的大量援助，比如柬埔寨。

今年7月在金边举行的东盟外长会议上，成立45年的东盟头一次无法就最后的联合公报达成一致，原因是作为东道主、也是中国长期盟友的柬埔寨不希望在公报中写入南中国海领土争端。柬埔寨的要求虽然最终得到满足，但这次外交角力也对中国与东盟的关系带来一些影响。东盟前秘书长、新加坡东盟研究中心主任塞维林若认为，2002年中国与东盟签署自贸区协定后，一直支持东盟向一个团结、统一和强大的地区联合体发展，成为中美之间巨大的缓冲器乃至抵御美国的前沿地带，但这次的外交举动“使得美国有机可乘”，延缓东盟作为一个整体崛起的进程。

今年9月菲律宾总统阿基诺三世表示，虽然未能在APEC峰会上会晤中国国家领导人，但仍准备在11月柬埔寨舉行的东亚峰会上向中方提出菲对南海主权争议的立场。美国国务院也表示，不会拒绝相关国家在东亚峰会上讨论边界争端议题。这让人担忧7月东盟外长会议上的一幕是否会在东亚峰会上重演。2010年10月希拉里在东亚峰会上提出举行中美日三方会谈调解钓鱼岛冲突的建议后，本地区内部的冲突议题被首次引入东亚峰会。尽管中国仔细权衡后于2010年11月正式拒绝了美国的建议，但东亚峰会的性质从此发生了改变。以讨论如何促进地区内国家自由贸易为主旨的东亚峰会逐渐成为各方就地区内部冲突发表意见的平台，会议的氛围也由原来无拘束的畅谈变为激烈的唇枪舌剑和幕后拉帮结派。

中美围绕地区安全架构的较量，决定了冷战后亚太特别是东亚国际关系的基本格局。美国未能构建起针对中国的诚心实意的军事联盟，中国也未能如愿成为地区国家反对域外力量介入的领导者。只要两国对外战略不发生大的变化，中美两大基本原动力在亚太“相互对冲而非增值”的局面很可能还会长期持续下去，目前的危机迭出的情形也将成为常态。一些国际关系观察家已经将东亚视为21世纪的第二个中东。

陆疆与海疆的异同

边疆问题一直是中国外交的难点。从中印边界自卫反击战，到中苏珍宝岛冲突，再到中越自卫反击战，陆地边界争端的解决总是伴随着严重的军事冲突。中国与陆疆邻国的关系也历经曲折反复，直到冷战结束后国际格局发生重大改变的新背景下，边界问题才通过艰难的谈判获得最终解决。1990年代末，与俄罗斯和中亚国家的划界工作完成后，媒体乃至学术界一度宣称“中国的边界安全已进入历史上最好的时期”。在当时这并非故作惊人之语，但现在来看的确有些管窥之见。根本原因就在于，对边界问题的解决与更大的国际环境之间的联系缺乏研究和判断。后者对中国有利时，再大的边界争端都会以良性的方式解决；对中国不利时，再小的边界争端也会被提升到战略层面，人为增加其解决难度。只有对两者的这种联系进行全面的综合性研究，才能对中国的边界安全环境做出准确的评估。

海疆问题的解决与陆疆有相似之处，也有不同的地方。从历史经验来看，海疆引发的军事冲突对中国的挑战和风险要更大。因此，在解决海疆问题上需要更多的耐心、更长的时间和更高超的技巧。中国几代领导人在边界问题上一直奉行高调宣示、低调行事的做法，在最强硬时也会留出后路，不会一直奉行僵硬不变的政策。这体现了领导人的智慧和他们对中国外交本质高瞻远瞩的理解，他们深知边界问题的历史和现实复杂性，不会允许其成为影响中国对外关系的死结。海疆问题在中国对外战略中的意义，或许也要到2016年前后才会有真正明确的体现。中国国民今后在看待国际形势时，亦应清醒地意识到中国的海疆困境和东亚国际关系的复杂局面，以及由此带来的对他们自身福祉的影响。