地方行政审批改革如何先行

李富成

今年3月份，广东省委省政府主要领导同志在全国“两会”上畅谈“从政府头上开刀”，对行政审批实行“减”、“转”、“放”。时隔4个月，《南方日报》7月拉开有关行政审批制度改革的系列报道。结合这前后两波公开报道来看，“两会”上有关领导同志的说法并非应景清谈。

历经10年、先后5轮下来，中央统一部署的审批制度改革确实取得了重要进展。接下来如果能换个思路，在经济社会发展和改革开放的某个前沿地带尝试由地方先行先试，也许能够为“越改越难”的行政审批改革，找到一个“越难越改”的新突破口。地方先行有利于控制风险、稳住大局，对先行的地方来说，不仅考验改革决策者的勇气，更考验全体改革实践者的智慧。

笔者认为，应从依法改革、开门改革、稳妥改革、互動改革和示范改革等“五个改革”的思路出发，积极稳妥地推进地方先行先试的行政审批制度改革。

依法

依法改革是改革最可靠的保护伞。法律旨在建立统一的行为规范和预期，总结推广社会集体经验。与此同时，法律中往往也预留了允许在一定范围内应时而变的“改革种子”。行政审批制度改革会引起市场结构和风险的调整与再平衡。率先改革既带来先行先试的先机，也埋下“不成功便成仁”的风险。善加利用法律中的改革种子依法改革，对有勇气和智慧的改革者来说是保护，更是褒奖。《行政许可法》第21条关于经国务院批准可在省级行政区域内停止实施有关行政许可的规定，正是这样一个改革种子。

依法改革，要求地方组织梳理本地区实施的各项审批和许可事项及其设定机关、依据，在此基础上，对行政法规设定的有关经济事务的行政许可实施情况及其存在必要性，组织进行科学评价；经评价认为，根据本地区的经济和社会发展情况，对该事项通过市场主体自主决定、市场竞争机制调节、行业组织或者中介机构自律管理或者行政机关事后监督等方式能够予以规范，从而可以不设行政许可的，依法报请国务院批准后，即可在本地区停止实施该许可。

对法律设定的审批和许可事项，我国没有关于改革授权的明确法律依据，可能存在较难克服的法律障碍。对国务院及其部门设定的非许可类审批事项，没有改革的硬性法律障碍，可以通过行政机制加以解决。

开门

开门改革是改革最有效的动员令。行政审批和许可是市场门槛，关系广大市场主体切身利益，也关系广大人民群众的生命、健康和财产安全。为避免改革后出现新的“缺位”、“错位”、“越位”，需要做好开门改革的功课，充分吸收利益相关方参与改革决策过程，共同研究制定改革实施方案。

对地方党委和政府来说，开门改革是考验改革艺术、提升执政本领的重要机遇。从以往的改革开放实践来看，有些政策出发点和大原则是好的，正是由于开门决策的功夫不到位，导致政策细节上的科学合理性不够，部分群众的正当权益没有得到维护，改革决策的社会认同度不高，实施效果也打了折扣。

开门改革，要求广开言路，搭建一个社会各方面意见公开汇集、公平博弈和公正妥协的公共平台，通过这个统一的平台，认真研究、积极反馈、充分吸收相关市场主体、社会组织、专家和广大群众的合理意见，最终形成凝聚最大范围集体智慧和共识的改革实施方案。

具体来说，可以考虑在地方党委和政府的统一领导部署下，建立公开透明的工作机制，由各审批和许可事项的实施机关分别组织所涉及的利益相关方代表组成专门委员会，研究提出各审批和许可事项的改革实施分项方案，通过统一平台向社会广泛征求意见。在认真研究各方面提出意见的基础上，吸收那些合理的意见，并以适当形式对意见采纳的情况和理由进行公开反馈，确保最终方案充分体现各方意见和利益，争取最大范围内的社会认同和支持，最大程度上为改革顺利实施创造良好的社会环境。

稳妥

稳妥改革有利于在可控范围内把握改革节奏。行政审批和许可是在我国经济社会发展过程中逐步建立起来的。经过历次审批制度改革，要对现存事项进一步取消、转移或者下放，需要逐项认真研究存续必要性和改革可行性。在前期办理中央批准的环节，可能涉及把符合改革条件的一批审批和许可事项一揽子打包办理的问题。在改革实施环节，则须稳妥为上，把握好推进节奏，先易后难、由点带面、分类管理、渐次铺开，以便遇事及时研处、总结经验，切忌齐头并进，防止小失误影响大局面。

稳妥改革，要求在按照上述要求进行分项评价并制定实施方案的基础上，按照“成熟一个，改一个”的原则，分类逐步纳入实施。

具体来说，一是“成熟一个，取消一个”。审批和许可事项的取消，涉及放权后行政机关加强市场监管和服务的问题，需要在做好配套能力建设的基础上，逐步把具备相应监管和服务条件的事项和相应行政机关纳入进来。

二是“成熟一个，转移一个”。审批和许可事项的转移，涉及相关行业组织或者中介机构承接有关职能并实行行业自律的问题，需要在培育社会组织并健全行政监督和指导体系的基础上，逐步把发育成熟、行为规范的行业涉及的事项和符合条件的社会组织纳入进来。

三是“成熟一个，下放一个”。审批和许可事项的下放，涉及下级行政机关承接有关职能问题，需要在配备、培训执法人员并健全原审批和许可机关的监督和指导体系的基础上，逐步把具备相关条件的事项和相关行政机关纳入进来。

四是对于暂不具备取消、转移或者下放条件的，也需要在改革实施方案中一并做出安排，由相关单位采取措施，帮助有关行政机关、社会组织等尽快具备相应能力和条件，经再次评估合格后纳入进来。

互动

互动改革是改革最有力的推助器。万事开头难。然而，改革启动后，真正的挑战才刚刚开始。有的问题虽然早有预案，但是只有干起来才能知道究竟是怎么回事儿。真正的问题出现在改革最前沿，解决问题的大智慧也必将来自改革第一线。这就要求做好改革前的动员工作，让改革决策者和实践者明白，改革不是一朝要来政策就万事大吉，而是需要地方打起精神、不懈努力，在改革过程中始终做好与各方面的互动，充分调动各方面积极性，持续关注并创造性地解决改革中出现的新问题，确保改革顺利推进。

互动改革，要求用好公共平台，在改革实施过程中做好三方面互动工作：一是建立社会广泛参与的有效工作机制，使原审批和许可机关与该事项的利益相关方保持密切的日常联系，及时了解改革实施情况和遇到的问题，重要问题按规定程序提交公共平台研究解决。二是与审批制度改革的中央主管部门保持互动，及时向其报告改革工作有关情况，就遇到的困难和问题请求给予必要帮助和支持。三是根据“减”、“转”、“放”的不同情况，要求改革后承担相应职能的社会组织、行政机关与原审批和许可机关双向互动，一方面前者向后者及时报告工作情况，另一方面后者对前者给予必要的指导、支持和监督。

示范

示范改革有利于最大程度上发挥改革功效。个别条件成熟的地方先行一步，在风险可控的范围内试新试错，探索改革路径、积累改革经验，为下一步适时全面推广打牢基础，是我们从改革开放实践中取得的宝贵财富。从示范的角度来说，无论结果成败和成绩大小，改革的过程、教训和成效都是有价值的公共资产。对地方先行先试的审批制度改革来说，既要发挥改革过程的示范功能，也要做好改革成绩和经验的总结提炼工作。

示范改革，可以考虑利用公共平台做好两方面工作：一是定期发布有关改革进度、成效和经验的权威信息，供上级主管部门和社会科研机构研究，同时也供其他地区用作改善政府管理工作的重要参考，充分发挥改革的带动作用。二是适时举办高规格的公共论坛，邀请有关方面共同研讨改革成果、问题和经验，积极推进改革工作，充分宣传改革成果，并为进一步深化行政审批制度改革总结经验。