预算民主的现实推动力

邢少文

掐指算来，《预算法》从启动修改讨论至今，已经过去8年了，其间，修改草案曾经几上几下都未能提交全国人大常委会预审。这个过程可谓漫长和艰难。

去年年底，《预算法》修正草案终于提交全国人大常委会审议，今年6月底又进行二审。7月6日，全国人大网站挂出修改草案，向社会征求意见。

事情终见进展，不过并未被外界所广知。第一次审议是闭门审议，二次审议后向社会征求意见也未见大力宣传。据媒体报道，此前全国人大官员表示，希望修订过程“保持低调”。

一部关系国家经济制度和政治制度的重大法律修改，却要“保持低调”。联系到这些年政府预算存在的不公开，不透明，不规范，不禁令人担忧。

草案公布之后，专家学者最为集中的批评，是没有体现预算审批权、监督权和行政权相分离的原则，全国人大作为立法机构，审查与修正政府预算的权力在草案中并未得到具体落实，修法未能充分体现预算民主的制度精神。

这样的批评当然有道理，但体制的固化使它变成了老调重弹，因为如果将预算的审批和监督权“回归”人大，这需要在对现有预算审议制度作出重大的变革。

问题在这里就卡壳了，许多人将预算民主看作进一步推进实质性改革的突破口，这当然是积极乐观的态度，但在眼前的现实中，要对现有预算审议制度作出重大的变革，困难程度可想而知，恐怕不是一部法律就能解决的事情。

换句话说，将审批和监督权交给人大，人大准备好了吗？虽然在全国人大会议上，对政府预算案投反对票和弃权票的人数在提升，但人大代表要真正代表纳税人成为公开财政收支的监督力量，还有很多事情要做，破除“橡皮图章”非一日之功。

甚至，各级人大常委会本身也是预算单位之一，他们自己的预算报告做得如何，收支情况是否合理，本身也值得追问。

改革分长期目标和短期目标，预算民主最现实的推动力不仅在政府，也不仅在人大，而且更在于普通民众。在现阶段，如何让民众积极参与公共财政预算监督，首要实现的目标莫过于推动预算公开。没有公开，监督就无從谈起。

在过往，公众对公共财政预算的冷漠，主要原因在于看不到预算报告，也看不太懂。只有预算公开，才能够真正发挥民间舆论的倒逼作用，推动预算民主的前行。这在一些地方的预算公开案例中，已经得到验证，一旦预算公开，政府官员就得如坐针毡，迎接如潮般的批评与质疑。因此，预算公开原则，应该是草案修订中最迫切需要确立的一条原则。

二审后的修正草案中，关于预算公开的条款为“经本级人大或人大常委会批准的预算、预算调整、决算，应当及时向社会公开，但涉及国家秘密的内容除外。各级政府财政部门负责本级政府总预算、预算调整、决算的公开。各部门负责本部门预算、决算的公开。预算、预算调整、决算公开的具体办法，由国务院规定”。

显然，这样的规定过于模糊，什么时候公开，公开到哪个级别，哪些部分公开，不公开怎么办，都属于政府自由裁量的权力。

普通民众是否享有要求政府公开预算的权利？如果这样的根本性问题在人大的立法中得不到更好体现，那基本上可以说，这次修订的进步就相当有限。

期待本次《预算法》的修订，能够真正听取民意，迈出实质性改革的关键一步。