彩票业25年：红火中存忧

李克诚

若从1987年算起—这一年的7月，中国的第一张福利彩票公开上市销售，中国彩票已步入了25岁的成年阶段。然而，若从生命周期来看，此时的中国彩票业，却更像一个进入青春期的少年：荷尔蒙分泌旺盛、个头在短时间内猛蹿；与之同时，设法逃脱父母监管的他，却极可能在叛逆中误入歧途。

这种判断，可从两组数据对比中得到佐证：一方面，自2010年起，中国彩票的年发行额以每年高达30%的速度递增，预计今年将达3000亿元，相当于中石油、中石化、中海油三巨头的年净利润之和。另一方面，民间对于彩票业的各种质疑也时有所闻。西南财经大学的3位研究人员在2011年就“我国体育彩票诚信问题”的调查显示，近六成受访者存在着不信任感；腾讯网《今日话题》栏目在今年组织的“你怀疑‘彩票巨奖们的真实性吗？”的投票调查，高达99%的网民（3万余人）表示“怀疑”。

这种不信任感，让每个与彩票相关的人都能实实在在地感觉到。彩票研究专家、中国彩票行业沙龙创始负责人苏国京透露，自从周围的亲朋得知他进入彩票行业后，许多人见到他的第一面总会忍不住向他打探：那些传说中的中奖500万的，“是真的吗？骗人的吧？”巧合的是，其他彩票研究专家甚至从事彩票报道的媒体人士，也常常有着相似的经历。

就在不久前，今年6月12日，中国福利彩票第68期的“双色球”开出了5.7亿元的巨奖。然而，这位北京的中奖彩民的购票环节却引来了大量质疑：其购买的3张彩票间隔时间不到30秒，彩票编码为何却相差165个？为何同一投注站，却显示不同的站点编号？为何依次打了3张彩票，中间的那张彩票的票号却是最大的？

一波未平，一波又起。今年7月，中国体育彩票开奖直播现场的电视画面中，连续多日的“现场观众”竟是同一批人。网民们认为，在这炎炎夏日，很多人连续10天连衣服都不换，不符合常理。网民们推测，这批出现在摇奖现场的“彩民”有可能是体彩中心聘请的“托儿”，甚至可能是体彩中心赶在一天之内拍摄了连续多天的所谓“摇奖现场直播”画面。

最近几年，几乎每个巨奖轰然诞生之后，均有民众呼吁彩票机构公布中奖人的个人信息，以体现彩票发行的透明和公平性。这一度还引发了学术界的严肃讨论：究竟是该优先保护中奖彩民的个人隐私权，还是满足社会公众的知情权更重要？其实，争论的背后，折射出普通公众对彩票大奖公正性存疑，或者说我国彩票机构的公信力正面临着严峻挑战。

弊案丛生

普通民众的上述不信任感，与近年来我国彩票业中接连发生的大量舞弊事件不无关系。其中，最广为人知的当数2004年的“西安体彩宝马案”。当17岁少年刘亮抽得了特等奖宝马轿车后，却遭到彩票销售机构的拒兑，认为其彩票系伪造。刘亮一怒爬上了广告牌、扬言要跳下。媒体介入报道，一桩彩票销售的黑幕终于被揭开面纱。最终，多名彩票机构的管理人员、政府主管官员及公证人员获刑。

其实，在这之前，彩票业就已经发生了一起特大弊案。在2001～2002年间，位于深圳的彩票私人承销商彩世塔公司利用承销彩票之机，先后在多个省份的17个城市作弊20起，共“中奖”5806万元。这个当时“国内案值最高、涉案人数最多、涉及省市最广的特大彩票诈骗案”后来却因有关部门担心“影响社会稳定”，而被低调宣判，外界几乎无人得知。直到西安体彩宝马案案发，这桩陈年往事才被媒体重新发掘出来。

两起案件接连发生，监管机构终于对彩票的发行销售制度作出重大调整：即开型彩票暂停发售，且从此不得再采用大宣传、大场面、搞突击销售的“大奖组”形式；中奖奖金须用现金一次性支付，不许发放实物奖品；私人承包的彩票代销机构也被整顿。

从此，即开型彩票开始式微，电脑彩票销售渐入佳境。然而，在2004年第9期的福彩“双色球”开奖的电视画面异常事件，再度引发广大彩民的质疑。在当期摇奖“现场直播”画面中，不少彩民发现，显示摇奖场景的大画面与中奖彩球的特写画面出现了多个不吻合的地方。这意味着，当时彩票发行机构宣称的“直播摇奖”其实是彻头彻尾的谎言。那么，中奖的彩球数字是不是同样被“人为操纵”呢？事后，中国福彩中心尽管也给出了解释，承认电视画面确是事后“补拍”处理过的，但他们强调，中奖的数字并没有造假。但此事留给彩民的负面阴影并未因此消除。

此外，湖北省体彩中心曾发生过“摇奖球被人动手脚”事件，海南体彩也发生过类似的“换球事件”，深圳则出现过“黑客入侵彩票系统案”……

不仅彩票的开奖、兑奖环节发生一系列的异常事件，彩票发行管理机构的官员们也接连曝出各种丑闻，这更加深了公众对彩票公信力的“狐疑”。据媒体公开报道，近年来，福彩和体彩系统的官员，上至国家体育总局体育彩票管理中心原法定代表人、主持体彩中心常务工作的副主任张伟华，中至福建体彩中心原主任李联友，下至青岛福彩中心原主任王增先，一系列“彩票官员”前赴后继“落马”。其中，既有贪污受贿者，也有玩忽职守、挪用公款者。

面对彩票业的种种乱象，就连收藏界名人马未都也按捺不住，前不久撰文纵论中国彩票业：“我们不能把社会想得太简单，尤其当奖金高达亿元以上时，什么事都可能发生。技术上的破解，道德上的崩溃，法律上的漏洞，以及我们想不到说不清的原因，都可能让看着公平的彩票一點儿都不公平，其结果是百姓蒙在鼓里，极少数人暗自发笑……”

“赌性”愈浓

目前，我国彩票实施的是国家特许两大部委垄断发行模式：一家是民政部下面的中国福利彩票发行管理中心，一家是国家体育总局下面的中国体育彩票发行管理中心。这被学界称为“双寡头垄断”模式。

从国外的实践来看，由国家授权某一个或几个机构垄断发行彩票是通行的惯例。这也是国家为了抑制彩票的负面效应而采取的必要的管理手段。然而，与国外彩票的产品线错位竞争不同的是，我国两家彩票发行机构发行的彩票类型高度雷同、玩法也几乎一模一样，这种高度同质化的状况导致了两家机构在竞争中异常激烈，并刺激彩票机构作出种种违规行为。

中国社科院工业经济研究所副研究员朱彤博士指出，为了吸引越来越多的彩民，两大彩票机构竞相推出开奖次数更多、奖金额更高、投注金额更大的彩票品种，这就使彩票市场的“赌性”越来越浓。此外，在彩票销售的宣传中，彩票机构片面渲染中大奖的场面，而刻意回避中奖其实是一种随机性的小概率事件（福彩“双色球”一等奖的中奖概率只有1772万分之一）。

我国彩票的利益分成机制，则进一步刺激彩票发行机构放大彩票的“博弈性”。据了解，我国发行彩票资金的分配原则大致是：50%返还彩民；35%留作公益金，用于社会福利、体育等社会公益事业；剩余的15%则是彩票发行机构的发行费用，由其自行掌控。这也意味着，彩票销售额越大，彩票机构提取自用的“发行费”也越多。因此，两家彩票发行机构均有动力把“做大销量”作为优先目标。

目前，我国对彩票监管的“三驾马车”模式，也使得政府对彩票监管的效果极其有限。按照我国法规规定，财政部是彩票的监督管理机关，同时，民政部、国家体育总局分别对其下属的事业单位—中国福彩中心、中国体彩中心负责管理工作。

据业界学者介绍，财政部虽然是名义上的监管机构，但具体的监管工作则是由综合司下面的彩票处负责，由于其级别低、人员少，因此对两大彩票发行机构的监督可谓是“有心无力”。此外，对于普通民众关心的彩票的开奖、兑奖等重要技术环节，均由福彩中心、体彩中心具体负责，而这些工作均由两家发行机构的上级部门（即民政部和体育总局）来负责管理。因此，与其说是财政部在行使对彩票的监管职能，不如说是民政部和体育总局两个职能部门在“自我监管”。这种既当“裁判员”又是“运动员”的身份，使得彩票的监管难免打折扣。

事实上，回溯上述一系列彩票业弊案和官员腐败案件，均可看到职能部门监督不到位、彩票机构权力缺乏制约的影子。正是看到了上述的监管“硬伤”，学术界近年来一直在呼吁我国应效仿银监会、证监会的形式，成立一个规格更高、利益上更为中立和超脱的彩票监管委员会（彩监会），但这一设想至今仍未付诸实施。

彩票不是私家產业

普通民众对彩票的公正性信心不足的另一原因是，我国彩票机构的信息披露机制距民众的要求仍有很大距离。实际上，从发行到销售，再到摇奖、兑奖，以及资金的最终流向，彩票的管理和利益链条非常之长。对于终端的消费者（彩民）来说，他们在对于上述信息的获得上，处于绝对弱势。正是由于信息的不对称性，再加上彩票机构的信息披露不主动、不及时，使一些网民总是抱有彩票机构或许存在着“暗箱操作”的想法。

可以佐证此判断的是，每当各地发生了彩民质疑的事件后，各地彩票机构多数是充耳不闻、拒绝回应。几年前，辽宁鞍山一个福彩投注站的经营者赵立群利用福彩中心兑奖系统存在的漏洞，多次恶意兑奖2800多万元。当赵被批捕之后，媒体前来采访此事时，辽宁福彩中心相关负责人仍以“事涉商业秘密，无可奉告”来打发记者。前不久，北京“双色球”开出5.7亿元巨奖遭网民质疑后，福彩中心也是以“兑奖已结束，不会再就任何巨奖衍生问题做回复”应对。

北京大学彩票研究所执行所长王薛红博士此前在接受媒体采访时称，近些年由于一系列事件的发生，导致公众质疑彩票机构本身是否存在问题，是可以理解的。彩票发行机构对于发行系统的安全性、开奖程序的透明性，以及回应外界质疑的相关信息的公布和解释方面，仍存在一定欠缺。

知名彩票专家苏国京也撰文指出，彩票行业是一个社会性事业，不是某家公司的私家产业，需要对公众保持足够的透明度。彩票行业部门应该尝试让彩民参与到彩票发行的某些关键和必要环节。

5年前，在总结中国彩票20年发展的政策演变时，南京大学公共管理学院博士金世斌曾提出，彩票业的一系列重大事件由于社会影响大、关注程度高，往往切中体制机制弊端之要害，因此成为推进制度演化的触发器。

时至今日，对于“高位运行”的中国彩票业来说，借助重大事件来推动制度的完善，代价将过于高昂，监管机制、信息披露等改革必须提上日程。