“7090”政策与住房供应结构关系研究

霍诗雅

(佛山市禅城区土地储备中心，广东佛山 528000)

1 “7090”政策与住房供应结构的关系

“7090”政策是指国家建设部等九部委于2006年5月颁布的《关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见》(国办发〔2006〕37号)中明确了的新建住房结构比例，即自2006年6月1日起，凡新审批、新开工的商品住房建设，套型建筑面积90 m2以下住房(含经济适用住房)面积所占比重，必须达到开发建设总面积的70%以上［1］。住房供应结构，是指在住房市场细分的基础上，确定的高、中、低档子市场住房的供应比例［2］，即指保障性住房和商品住房。不过根据“7090”政策的规定，本文的住房供应结构更偏向于以套型来定义，即指保障性住房(包括廉租住房、经济适用住房、公共租赁住房和限价房等)及商品住房的套型建筑面积90 m2以下住房面积占宗地开发建设总面积的比例。由此可见，“7090”政策对住房供应结构有约束的作用。

2 “7090”政策的发展及其弊端

“7090”政策出台至今已接近六年，国家制定并颁布该政策的初衷是从政策层面上对项目规划进行控制，利用把住房供应结构落实到具体的房地产项目，综合利用城市土地资源，从而达到调控房价的目的。土地和房屋之间是源和流的关系，土地供应的规模、布局和时序直接决定新增房屋交易的规模和空间分布，两者的均衡发展对城市经济稳定发展意义重大［3］。然而面对多变的房地产市场，用此“一刀切”的政策来调节市场的美好计划很难圆满实施。即使在同一城市，不同地段适合开发的住宅产品也有很大不同，有些地块适合建高档公寓，有些地方适合建经济适用房，市场需要什么样的户型应该由市场决定［4］。

“7090”政策从出台到实施，一直受到社会舆论最大的诟病就是其没有充分考虑市场及消费者需求的多样性，过多地采取了行政手段，忽视了市场的自身选择及调节机制，漠视了房地产行业自身发展的规律和特性，从而成为了地方自身发展甚至是招商引资上的一个制约瓶颈。

3 “7090”政策在佛山市禅城区实施的基本情况

3．1 佛山市禅城区的土地市场发展现状

禅城区作为佛山市的中心城区，正处于经济和城市快速转型的新时期，土地市场发展趋势由2007年至今基本持上升态势，且住宅或商住用地均占成交总量的46%以上(见表1)。巨大的市场需求与土地紧缺、空间狭小、后备资源不足的客观实际推动了“三旧”改造的大力发展。东华里改造项目、澜石片区改造项目的启动盘活了大量的存量用地，为禅城区在存量中寻找出巨大的发展空间，从而为招商引资创造了良好的机会。

表1 2007年～2011年佛山市禅城区土地公开交易基本情况

3．2 “7090”政策在佛山市禅城区的实施情况及存在问题

佛山市禅城区自“7090”政策出台至今，对进行公开交易的住宅或商住用地基本能严格执行该项政策，并在《国有建设用地使用权出让合同》中加以约定。但对于个别重点项目，尤其是旧城改造项目，如澜石片区改造项目，因用地面积大，开发期限长，在实际操作中难以实施“7090”政策。

澜石片区改造项目位于禅城区佛山大道以东、澜石二马路以南，总面积约145．07 hm2，实际改造面积约125．00 hm2，共分为七个地块，是佛山市禅城区“三旧”改造工作的标杆项目，对于禅城区及佛山市的“三旧”改造工作均具有积极的示范作用，对于促进禅城区城市景观提升及产业转型升级具有重大意义。但该项目因地上建筑物拆迁、改造规模大等问题，需实施分期交付土地，开发周期长达8年，故在上述地块对应的《国有建设用地使用权出让合同》中未能对“7090”具体比例加以约定，但因此造成了“7090”政策在禅城区无法实施的现实问题，且从中可看出“7090”政策已成为了佛山市禅城区土地利用实际与招商引资策略之间的一个束缚。能否打破这个束缚，将严重影响到禅城区的进一步发展，因此，如何统筹兼顾土地节约、集约利用、住房实际使用和招商引资需求的难题的破解势在必行。

4 破解“7090”政策束缚的对策

面对土地资源总量少、项目改造费用高、重点项目落地难的发展瓶颈，面对已经存在的“7090”政策的约束，该如何破解“7090”政策才能促进社会经济更好地发展，促进房地产市场进一步持续健康发展的这个客观实际，迫使佛山市禅城区展开了关于“7090”政策与住房供应结构关系的研究，最终制定并公布了《关于优化禅城区住房供应结构的指导意见》。该《指导意见》以分类指导、区域平衡及阶段平衡为原则，通过以招商引资需要及市场需求为依据来确定具体项目的住房套型面积和比例来对区内的住房供应结构进行优化，从而破解“7090”政策的束缚，解决重点项目落地难的发展瓶颈。

4．1 重申住房供应结构的定义

《指导意见》严格执行“7090”政策的要求，对佛山市禅城区的住房供应结构进行了再次强调，住房是指保障性住房(包括廉租住房、经济适用住房、公共租赁住房和限价房等)及商品住房;供应结构是指上述各类住房的套型建筑面积90 m2以下住房面积占宗地开发建设总面积的比例［5］。

4．2 以区域总体平衡为基础

在遵守“7090”政策的前提下，《指导意见》提出了以总量平衡为基础，以镇、街道的行政区域为范围，将禅城区划分为四个统筹平衡区域，即祖庙街道、石湾街道、张槎街道、南庄镇四个区域，执行属地管理的原则，由各镇、街道按发展需要，在行政区域范围内对住房供应结构进行统筹平衡的方法。

4．3 具体项目具体分类

《指导意见》实行具体项目具体分类，以定义的住房作为分类基础，把禅城区的项目分为保障性住房项目、普通商品房项目及区重点招商项目三个类别，并对三个类别中的供应结构结合实际作出了相应的规定。

1)保障性住房项目。

保障性住房是指政府为中低收入住房困难家庭所提供的限定标准、限定价格或租金的住房，本质上是“限套型、限房价”的两限住房。故该类住房的建筑面积一般均在90 m2以下，如根据建设部《经济适用住房管理办法》第十五条，经济适用住房单套的建筑面积应控制在60 m2左右。因此，结合保障性住房建筑面积的实际要求，《指导意见》对此项目的供应结构作出了套型建筑面积90 m2以下住房所占比例按100%控制的规定。

2)普通商品房项目。

普通商品房是指政府或房地商建造，由市场直接销售的住房，建筑面积低于140 m2。对此类项目，《指导意见》原则上根据《关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见》(国办发〔2006〕37号)的要求，以单个项目作平衡，对供应结构作出了套型建筑面积90 m2以下住房面积占项目住宅开发建筑总面积的比例不得低于70%的规定。

3)区重点招商项目。

《指导意见》以“一项目一政策”为下调比例原则，针对区重点招商项目的供应结构给予了套型建筑面积90 m2以下住房面积可适当下调，但必须达到30%以上的优惠政策，且该项优惠政策需经过禅城区土地招标拍卖挂牌联席会议决定。

针对该项优惠政策，《指导意见》中又特别对禅城区重点招商项目的认定制定了详细的申请程序。要成为区重点招商项目首先根据属地管理的原则，需要镇或街道作为申请主体，向区政府申请将辖区内地块纳入重点招商项目，进行区域平衡。其次需要镇或街道提供其辖区内所属的与申请项目地块捆绑统筹住房供应结构的住宅地块情况。再次需要提供这两个地块进行平衡的可行性报告，在可行性报告中必须明确申请地块与被捆绑地块的净用地范围、容积率等相关指标，对申请地块90 m2以下住宅面积下调幅度及被捆绑地块区域平衡可行性等进行测算，达到申请地块与被捆绑地块住房供应结构统筹平衡的最终结果，即此两个地块套型建筑面积90 m2以下的住宅总面积占两个地块总建筑面积的比例不得低于70%。最后该项申请经区政府审批通过后，区规划部门须在对应地块的规划设计条件中明确项目套型90 m2以下面积的所占比例，区国土部门按规定在对应地块的出让合同中明确相关条款。

4．4 建立相应的备案与监督制度

建立相应的备案与监督制度能够保障新政策的顺利开展，该《指导意见》也不例外。《指导意见》中要求实行住房供应结构捆绑统筹平衡的项目必须在报经禅城区土地招标拍卖挂牌联席会议通过后，也须报国土、规划、建设部门备案，同时要求由地块所属的镇或街道政府负责对其后续开发进行监督管理。被捆绑地块若属于未开发地块，则须在与其捆绑的重点项目地块成交之日起三年内进行开发建设;被捆绑地块若不能在规定时间内动工建设，则区政府将暂定审批该地块所属镇或街道辖区内其他地块纳入重点招商项目进行统筹平衡的申请，并在该镇或街道后续推出的地块中选取合适地块完成平衡任务，以达到阶段平衡的目的。

“7090”政策与住房供应结构的关系与房地产业的发展息息相关，《关于优化禅城区住房供应结构的指导意见》的出台，通过优化住房供应结构，把住房供应结构与具体项目进行结合，以整个区域作为“7090”政策的实施范围，做到了既继续遵守国家政策，又破解了“7090”政策对禅城区现在存在的难题及今后发展的困境。

［1］国办发［2006］37号，国务院办公厅转发建设部关于调整住房供应结构稳定住房价格意见的通知［Z］．2006．

［2］基于变参CAPM的江西省住房供应结构变化趋势的实证研究［J］．江西农业大学学报(社会科学版)，2009(20):18-20．

［3］回建强．“7090”政策如何在城乡结合地区实施［J］．上海房地，2007(7):32-35．

［4］叶韬涛，姜明智．对70/90政策的思考［J］．山西建筑，2009，35(33):238-239．

［5］佛禅府［2011］81号，关于优化禅城区住房供应结构的指导意见［Z］．2011．