财政支出结构对我国城市化进程的影响效应研究——基于省级面板数据的实证分析

徐曙娜，任超然，张 远

（上海财经大学 公共经济与管理学院，上海 200433）

一、引 言

城市化进程中有两个较为重要的影响因素，一是城市本身的发展，包括基础设施建设、城市环境和文化等；二是城市人口集中度，由非农业人口比例诠释。虽然目前中国财政支出规模的增加带来了经济发展和城市成长，但财政支出的结构也会影响城市化进程。财政支出结构不合理可能会带来城市过度发展和城乡发展不均衡等负面结果。

改革开放以来，从1978年到2010年我国的财政支出规模增长了近80倍。同时，我国的财政支出结构呈现出以下特点：第一，经济建设类支出的比重偏高。虽然改革开放以来，我国经济建设支出比重由1978年的63.6%下降到2006年的29.3%，但一般市场经济国家这一比重不超过20%。政府过多投资于建设部门，将干涉自由市场，挤压公共产品的投入。第二，行政管理类支出比重逐年上升：从1978年的5%增长到2006年的18.3%，高出财政支出平均增长率4个百分点。第三，科学文教类支出和社会保障支出比重偏低：从1978年的11.4%上升到2006年的14%，增速远低于行政管理支出。第四，社会保障支出比重增长最为迅速，由1978年的1.9%上升到2006年的14.2%，说明我国财政支出结构正逐步转向为保障型财政①。

随着中国经济体制改革的进程，国民经济发展的重点已经不仅仅是经济总量发展；推进城市化建设，提高全体人民的福利水平、改善民生也已经成为财政支出结构调整的重点。所以在目前公共财政体制下，如何调整财政支出结构，促进城市化建设，改变城乡二元结构已经成为重要议题。

二、文献综述及理论假说

在我国的城市化进程中，政府起着决定性作用。我国城市化的动力呈现多元化，但是政府仍然是推进城市化的主要动力（谷荣，2007）。地方政府财政能力对城市公共服务提供起到了决定性作用，进而影响了人口城市化进程。目前双元财政体制下的地方财政能力的不足是城市化滞后和虚假城市化的原因（吴耀，2010）。刘庆和等（2004）考察了欠发达地区财政投入对城市化进程的影响，认为政府短期的“造城运动”难以快速推进城市化，应该通过提供科教等公共产品从长期目标来推动城市化。另外，朱芬华（2007）从公共政策的角度分析了城市化进程中的政府定位、户籍、就业和社会保障等政策问题。

既然我国的城市化进程由政府主导，那么财政支出如何影响城市化进程？Kelley（1976）考察了1961－1963年间收入在250到2250美元的国家，发现城乡人口分布和财政支出之间存在着正向的相关关系。国内关于财政支出与城市化关系的研究主要集中在基础设施方面，例如赵晶晶（2010）基于我国29个省市1986－2008年的面板数据发现交通基础建设对城市化率影响呈倒“U”特征。武力超（2010）通过城市基础设施发展指数的构建，发现沿海经济发达地区的基础设施明显优于西部落后地区，这最终影响到该地区的城市化进程。对于其他财政支出项目，江克忠（2010）通过向量自回归模型发现我国行政管理支出、城市化和经济增长之间存在稳定的均衡关系，行政管理支出与城市化水平正相关。

综上所述，我们发现：对于财政支出和城市化的研究还相当不充分，并且以定性分析为主而较少定量分析；较少有文献从财政支出结构的角度来研究政府对城市化的推动作用；在城市化的衡量指标上，也多采用简单的人口结构指标，无法全面衡量城市化水平。所以，本文通过构建一个综合城市化水平指数，从财政支出结构的角度来研究政府对城市化进程的影响，结论更为稳健。

本为提出以下研究假设：第一，基本建设支出对城市化进程有正的影响。基本建设支出主要用来支持基础设施建设，从而最终影响到一个地区的经济发展和人才积累。第二，教科文卫支出也对城市化有正的影响，一方面为城市化提供了必要的人力资本积累，另一方面提高了人们的福利水平。第三，维持性的行政支出对城市化有负的影响，此类支出过多会增加对市场的无效率干预，也挤出了其他支出。

三、计量模型与指标选取

（一）城市化水平指标

目前学界确定城市化指标及测度的方法主要是单一指标法和复合指标法。前者最常用城镇人口或非农业人口占总人口比重来表示，虽然简洁明确，但没有考虑到城市化进程的复杂持续性，所以本文选择复合指标法。

衡量城市化水平复合指标体系的建立在指标选取上有较大的随意性，存在着诸多争论，我们根据已有文献（如李振福，2003；赵喜仓，2004）主要考察人口、经济、生活、环境四个方面。

考虑到与本研究的契合性，本文沿用张悕悕（2010）所使用的方法。我们从其设置的指标体系中，根据研究目的和数据的可获取性，选取了四个层次的子指标共18个。为克服复合指标体系设置的任意性，本文使用层次分析法（Saaty，1982）进行权重设置。首先将城市化水平指标分解为三个层次：目标层、中间层和子指标。然后采用steady标度法衡量子指标相对于中间层指标的重要程度，以函访形式邀请40名有关专家、官员对各个层次指标特征按照其相对重要程度打分，对打分矩阵进行转换处理后得到标准化的权重矩阵（权重体系通过了一致性检验，较为稳健）。表1对本文筛选出来的子指标的权重进行了等比例处理。

表1 城市化水平指标参数内容及权重

本文收集复合指标体系所需各项数据②，标准化后我们采用半升梯形模糊隶属度函数进行量化：

其中Iij为城市i的第j个指标的得分，取值为［0，1］。然后将所有消除量纲影响后的数据加权得到城市化水平指数

我们定北京2006年为基准定值100③，对其他数据同比例换算得到28④个省从1998年到2008年的城市化水平指标，如表2所示。

我们可以得出以下结论：首先，我们发现各省城市化水平发展并不均衡，且差距在逐渐增大。河南最低，上海最高。其中城市化水平排在前10的省份中，有9个是东部沿海省份，而后10名的省份中中部省份占了5个。东部地区从发展的绝对值和增长的相对值上都明显优于中西部地区，其中上海、北京、广东等发达省市尤为突出。其次，西部地区的城市化水平从1998年位于中部之下，到超越中部的水平，再到2008年和中部已经拉开了一段距离，说明西部地区城市化进程明显加快与西部大开发战略密不可分。最后，中部地区无论从绝对值还是增长速度来看都显发展不足。

表2 1997－2008年中国28个省城市化水平指数（以2006年北京为基数100）

（二）模型设定

为考察财政支出结构对城市化水平的影响，我们构造了下面的模型：

下标i和t（t＝1998－2006年）分别代表第i省在第t年的数据。Yit代表城市化水平；Xj为财政支出变量，从X1到X13分别为地方财政决算支出中基本建设费、教育事业费、科学事业费、卫生事业费、社会保障补助支出、行政管理费、企业挖潜改造费、科技三项费用、文体广播事业费、抚恤和社会福利费、国防支出、公检法司支出、城市维护建设费占地方财政总支出比例，是本文重点考察的变量；Zk为控制变量。另外，为了避免共线性本文控制了以下两个变量：因为城市化是经济发展过程中的一个现象，我们用人均GDP来衡量地区的经济发展水平；农业为主的地区城市化相对会慢，所以我们选取第一产业增加值占GDP的比重来衡量当地的产业结构，预期其符号为负。

本文数据来源于各年《中国财政统计年鉴》、《中国统计年鉴》和《中经网统计数据库》。但由于2006年我国政府收支分类改革后，财政统计口径出现了较大变化，因此样本期为1998年到2006年。

四、模型结果分析

在模型估计时豪斯曼检验支持了固定效应的选择，沃尔德检验结果强烈拒绝“组间同方差”的假设，另外模型通过Frees（1995）的自相关检验，不存在组间的截面相关，模型存在组间异方差和一阶自相关。本文使用Driscoll，John C.和Aart C.Kraay（1998）提出的面板模型进行估计，能较好的解决异方差和相关性的问题。

其中模型（1）为混合回归，模型（2）为固定效应的回归结果。考虑到直辖市的行政特殊性使其享受到一些政策倾斜，尤其体现在城市建设方面的财政补贴，我们在模型（3）中剔除了北京、上海、天津三个直辖市，参数的显著性和符号与基准模型一致。在模型（4）和模型（5）中我们分别对东部和中西部进行回归。模型结果分析如下：

表3 影响城市化水平的财政支出结构固定效应模型

续表

1.科学事业费支出对城市化进程有显著的正影响。城市化进程的推进以及与之对应的工业化速度的加快，将会刺激对科技创新的需求，包括新能源的发现、新科技的应用、环境成本的下降等等。

Wong（1992）认为在知识经济时代，知识密集型服务和科学技术是城市经济可持续发展不可缺少的因素。这主要是因为城市能够提供创新和知识扩散的条件和环境，而科学技术的创新可以提供城市发展必须的新能源和新科技，所以科技与城市化水平是正相关的。

2.教育事业费对城市化进程有显著正的影响。首先，教育投入为城市的经济发展提供智力保证。综合性大学、科研机构密集的城市如北京、上海和广州等地，拥有充分的高等人才储备以及一流的科研成果，成为城市发展极强的动力。

其次，中国农村近些年在经济上基本达到温饱要求，然而在文化教育上的贫困问题仍然没有得到根本的解决，初级教育资源匮乏且体制不完善。因此目前农村教育经费的增加对城市化进程仍旧有着很强的促进作用。农村教育水平的提高必然使人的视野更宽阔，知识更丰富，自身追求更高，这就会促使农村的年轻人不再局限于父辈的生活，而是进入城市寻求更大的发展机会。Sabot（1977）发现控制年龄等因素，受教育程度越高的人进城的可能性越大。同时，近些年政府加大了对农民工子女教育问题的投资力度，以此来解决流动人口子女在城市上学的问题，这有助于化解城市化过程中的不稳定因素。所以提高公共教育的投入，尤其是基础教育，不但保障农村子女能在城市受到良好的教育，也会吸引越来越多的农村人口进入城市，推进我国的城市化进程。

3.基础设施建设支出对城市化进程的影响有正的影响。公共财政对基础设施建设的投入可以为城市带来更多的公共资源，从公共绿地、公共交通再到城市基本设施，都可以直接的改善城市居住环境。同时，城市生活水平的提高、基本生活便捷度的提高和环境的优化也会进一步吸引外来人口的迁入和投入资本。城市化就体现为城市的基础建设的发展，基础设施建设支出与城市化进程显著的正相关符合理论。

4.卫生事业费对城市化进程有显著的正的影响。我国的医疗卫生财政投入不均匀主要表现为重城市，轻农村；重医疗，轻公共卫生。国家在医疗资源上的投资绝大多数集中于城市，存在严重的偏向。1998年全国卫生总费用为3776亿元，而占总人口70%的农村人口使用的份额不到25%，而且绝大部分由农户家庭支出。到2000年，城市医疗设施建设及城市医疗保险制度都已经基本完成，城市医疗资源相对充裕。

绝大多数卫生事业费被用于医疗机构改造和设备购置、人员工资等对供方的补助，直接用于需方的补助很少。这意味着加大卫生投入并不能使低收入群体直接从中受益，虽然从2000年起，农村医疗保险制度和医疗基础设施开始完善，但是城市里优越的医疗卫生条件仍然具有很大的吸引力。

5.社会保障补助支出对城市化进程影响为负。首先，基本养老保险基金很大程度上依赖于财政补助，而由于经营状况不佳以及统筹层次较低等原因，养老基金收支一度存在缺口，财政压力巨大。同时老龄化问题也使得养老基金的负担加重。

其次，虽然此项支出对于老年人的生活水平有明显的提高作用，但是它的效益有极强的滞后性。由于我国养老保险基金仍处于初期阶段，保险制度不够完善，相反占据了财政支出的很大比例，减少了年轻人当前的可支配收入，所以暂时的对城市化进程的负作用是可以理解的。

再次，随着国有企业下岗职工基本生活保障向失业保险的逐步并轨，对下岗职工基本生活保障支出逐渐降低的同时，失业保险基金支出压力也逐年加大。近十年，中国失业保险基金10年增长了近9倍。全国1.4亿外出农民工，只有11%左右参加了失业保险，瞄准率低造成的支出较少又进一步导致了中国失业保险基金的迅速增长。⑤这在很大程度上影响了这一保险基金的保障力度和促进城市化进程的作用。

另外，行政管理费用支出与城市化水平呈负相关。经济发展水平与城市化水平呈正相关，而产业结构与城市化水平负相关，均符合预期。

根据本文模型，除上述财政支出项目外，其他财政支出项目对城市化进程无影响。可以分为几类：第一类为保障型必要支出，如抚恤和社会福利支出，包括离退休费和抚恤、社会救济、救灾等支出；又比如国防支出，对于人民生活水平无直接影响，是保障人民安全的保障型必要支出。第二类为具有行政性质的维持性支出，如公检法司支出，是用于维持政府部门运作和日常开销；又如政策性补贴支出，为维持价格稳定进行的基本农副产品补贴。第三类为部分社会科教类和其他支出，此类支出对城市化也无影响，如科技三项费，文体、广播等事业费，企业挖潜改造资金。

五、结 论

通过以上分析，我们发现对城市化有增进效用的为科学事业、教育事业、基础建设和医疗卫生支出。然而由于我国的社会保障制度起步较晚，社保基金管理有待加强，社会保障补助支出对于我国城市化进程反而在一定程度上起到了抑制作用。

最后我们为加快我国的城市化进程提供一些政策建议：第一，虽然我国的公共事业在近几年内有了长足的发展，但是财政投入仍然很低，尤其是科学和教育部门，教育财政投入始终不能达到占GDP的4%的指标。所以本文认为政府需要更重视这两个部门的发展，推行更多相关政策和更多的财政资金，最终有效地提高我国的城市化水平。第二，基础设施建设要控制好速度和质量，一方面要加强对于公共基础设施的建设，同时也要防止“面子工程”、“形象工程”的出现。第三，对于目前的中国来说，社会保障体制还不够完善，尤其是城市农民工的医疗和社会保障问题未能有效解决，成为我国城市化进程中亟需解决的问题。

注释：

①数据来自于《中国财政统计年鉴》。

②中经网统计数据库及1997－2008年《中国统计年鉴》。

③本指标只反映各省之间的相对差别，基准的选择没有实际意义。

④西藏、四川、重庆三省因为政策原因被剔除出去。

⑤数据来源：第一财经日报，http：//www.yicai.com/news/2010/12/622719.html。

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