浅谈经济责任审计促进健全权力运行制约和监督

金勋和

[摘 要]党的十七届五中全会报告中明确提出了“严格权力运行制约和监督”，《中国共产党党内监督条例》明确提出“对党员领导干部履行职责和行使权力情况进行监督”，2006年国家将领导干部经济责任审计列入了修订后的《审计法》，将领导干部经济责任审计以国家法律的高度确定下来，本文从经济责任审计在促进健全权力运行制约和监督的重要意义、存在的问题，以及为促进健全权力运行制约和监督采取举措进行剖析。

[关键词]经济责任审计 权力运行 制约和监督

一、经济责任审计促进健全权力运行制约和监督的重要意义

1.经济责任审计是受托经济责任下促进健全权力运行制约和监督的客观要求

根据我国的宪法规定，人民是国家的主人，一切权力属于人民，人民是国家一切财富的所有者。但人民并不亲自去经营管理，而是将属于人民的公共财产，通过各级人民代表大会委托给人民选举出来的各级政府去经营管理，各级政府也可以将公共财产委托给国有企事业单位的受托经营管理者去经营管理。从而，各级人民代表大会和其同级人民政府便发生了公共财产的委托和受托关系，各级政府在接受人民委托后，不言而喻应对人民负有公共受托经济责任。这就要求政府必须按委托人的要求认真履行其所负的受托经济责任，完成人民的托咐，并向人民报告其执行结果。然各级政府是否切实地履行了公共受托经济责任，并不是由各级政府自己说了算数，而必须由政府审计机关通过审计公正地对其履行公共受托经济责任作出评价，进而确定或解除其所负的受托经济责任。而根据我国组织工作，政府工作人员的主要党政领导干部又是履行公共受托经济责任的决策者、责任者，全面履行人民交托的经济责任。所以进行经济责任审计，是促进健全权力运行制约和监督的客观基础和根本动因，可以促进领导干部贯彻落实科学发展观、树立正确的政绩观；同时使政府工作人员树立和增强公共受托经济责任观念，与我们今天加强廉政建设、加强和谐社会建设、增加政府工作的透明度的要求是相容的。

2.经济责任审计是民主法制建设下促进健全权力运行制约和监督的制度保证

近年来，我们党在健全权力运行制约和监督机制方面进行了积极探索，取得了明显成效。2007年，党的十七大报告中指出“要完善制约和监督机制，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。重点加强对领导干部特别是主要领导干部、人财物管理使用、关键岗位的监督，健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度”。党的十七届四中全会、五中全会分别就党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计，严格权力运行制约和监督做出了阐述，我党的多次全国大会报告内容可以看出，经济责任审计已经成为领导干部权力运行制约和监督的一种机制。

无论从审计的法律地位、审计内容、审计独立性上，经济责任审计对权力运行制约和监督具有天然的可行性。一是法律地位，2006年修订后的《审计法》进一步明确了经济责任审计的法律地位，为审计机关更好地开展经济责任审计提供了强有力的法律支撑。2010年12月8日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》，为审计法制定相配套的行政法规，是加强健全权力运行制约和监督，推进社会主义民主法治建设具有生重要意义。二是审计内容，经济责任审计应当以促进领导干部推动本地区、本部门（系统）、本单位科学发展为目标，以领导干部守法、守纪、守规、尽责情况为重点，以领导干部任职期间本地区、本部门（系统）、本单位财政收支、财务收支以及有关经济活动的真实、合法和效益，同时关注领导干部履行经济责任的过程和效果。三是审计独立性，根据审计法规定，审计机关依照法律规定独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。并在领导体制、人员配置、经费保证等方面做了明确规定，使经济责任审计能以独立的第三者进行评价。

3.经济责任审计是“免疫系统”理论下促进健全权力运行制约和监督的重要体现

2008年3月31日刘家义审计长在五届三次理事会暨第二次理事论坛上指出“审计本质上是一个国家经济社会运行的“免疫系统”。起到预防、揭示和抵御经济社会运行中的障碍、矛盾和风险的“免疫系统”功能”，“审计的本质就是“免疫”，审计机关作为一个“免疫系统”，能够最早地感受到病害侵蚀的风险，更早地揭示病害侵蚀带来的危害，更快地运用法定权限去抵御、查处这些病害，也能及时建议政府或相应的权力机关，运用各种政治资源、经济资源、社会资源去消灭这些病害，从而健全制度，保护国家安全”。经济责任审计对权力的制约与监督，以强化预防、及时发现、严肃纠正为重点，一是从根本上源头上预防和制止滥用权力的问题，督促党政领导干部必须依法依纪用权， 帮助他们树立“有权必有重任，用权必受监督，作为一把手必先受监督”的观念；二是起到“防患于未然”的作用，随着经济责任审计逐步向任前、任中审计的转变，其发现问题的及时性不至于等到一些领导干部发展为严重腐败犯罪才来算总帐在；三是能破除一些领导干部滥用权力的侥幸心理，避免他们个人明知不可为却为之，因侥幸而招致“不幸”。由此可见，经济责任审计在以权力制约权力的监督过程中，起到着关心、爱护和保护领导干部的重大作用，发挥审计“免疫系统”功能。

二、当前经济责任审计在促进健全权力运行制约和监督中存在的问题

1.审计联席会议没有充分发挥经济责任审计对权力的制约和监督的功能

一是审计联席会议未建立健全各项工作制度，使联席会议有名无实。根据规定联席会议由纪检、组织、审计、监察、人力资源社会保障和国有资产监督管理等部门组成，但基层的审计联席会议是虚架子多，根据文件要求成立一个审计联席会议制度，成立时开一次会，发一个文件就束之高阁，一年也没有开一次会。没能发挥联席会议监督检查、交流通报经济责任审计工作开展情况，协调解决工作中出现的问题的主要职责。

二是审计联席会议成员单位不尽合理。随着机构改革的不断深化，成员单位在职责上发生了很大变化。最突出的是人力资源和社会保障部门不再负责行政事业单位领导干部的任职，被审计者与联席会议关联度减弱；由人大常委会任命的行政部门主要领导的经济责任审计情况，由于人大常委会不是成员单位而没有知情权；国有资产监督管理部门在地方只是财政部门的下属单位，与联席会议关联度不大，再说特别是在基层，国有企业基本已改制成其他成分的企业，国有成分的企业已少之又少，基层审计局基本上没有安排国有企业领导经济责任审计，这些都直接影响联席会议的运行效果。

2.审计评价质量不高影响经济责任审计对权力的制约和监督的效果

审计评价是经济责任审计中的一个很关键的环节。若不能做出恰当的审计评价，必然导致经济责任不清，引发争议的可能性就大，影响到组织部门能否正确使用干部，关系到干部队伍建设问题。而目前由于缺乏标准审计评价体系、审计人员的专业胜任能力不够等因素，影响了经济责任审计对权力的制约和监督。

一是经济责任审计评价标准不统一。现阶段缺乏一套统一的、具体的经济责任审计评价指标体系和标准，给审计评价带来一定的难度，而在实际操作中审计部门基本以组织部门、上级主管部门的年度考核结果为参考，审计评价一定程度上有赖于审计人员的职业判断，带有较强的主观色彩，使得审计的客观公正性受到影响，有些地方虽然推出了一些经济责任审计量化打分的规则，但可操作性并不强。

二是审计评价模糊，超范围评价。依据规定，审计评价应该是审计什么就评价什么，审计到什么程度就评价到什么程度，评价结论要有充分的审计证据，对没有审计或没有审计清楚的不应作出评价，但是在现实审计中，发现好多的经济责任审计报告的审计评价以被审计者的述职报告的成绩为主，审计评价成了业绩报告，与主题相差甚远。

三是审计人员的专业胜任能力不够，影响审计评价质量。目前审计机关人员基本以财务会计专业人才为主，缺乏具备有较高的政策水平，较强的业务能力和较强的综合分析能力。目前基层专职经济责任审计人员较少，审计项目多，一线人员基本每人每年至少有一个经济责任审计项目，很难保证审计人员质量，审计评价往往抓不住要害，深度不足广度不够，难以提高经济责任审计评价的质量，这样无法为组织部门提供准确的信息。

3.项目组织计划不完善削弱经济责任审计对权力的制约和监督的效果

对领导干部进行任期经济责任审计，其结果作组织部门考察、选拔、任用和监督管理干部的重要依据之一，但由于在项目组织计划管理的不足，影响了经济责任审计的效果与效率。

一是离任审计比例高，影响了监督的及时性。从干部监督管理的角度来讲，按理应充分利用审计结果，坚持“先审计，后离任”、“先审计，后提拔”的原则。但是在实际操作过程中，经济责任审计项目均是由组织部门委托给审计部门的，审计项目在立项上由于缺乏沟通及干部人事工作的特殊规律，绝大多数领导干部经济责任审计项目是“先离任，后审计“、”先提拔，后审计”。审计结果一般对领导干部任用难以产生直接影响，就是查出领导干部应负的责任，最终也是来个处分了事，进而影响审计成效。同时，通过审计，虽然明确了领导干部任期内负有的经济责任，但落实审计结果的责任要由继任者承担。但在实际执行中，继任者往往“事不关已，高高挂起”，往往使审计报告得不到有效的执行，削弱了审计监督的效果。

二是没有制定经济责任审计中长期计划，项目的重点不突出。在基层部门，项目安排往往存在这样的一种思路，不管被审单位大小、性质，基本上每三年都要轮流安排一次经济责任审计，不注重科学立项，没有统筹安排经济责任审计与财政财务收支审计、行业审计及专项审计等之间的关系，存在重复审计，浪费审计资源现象。

三是经济责任审计存在的一定的盲区。在基层，根据近几年来的经济责任审计计划安排，发现部分党政机关由于体制或审计权限的原因一直没有列入经济责任审计范围，主要有：一是行政级别高于当地审计局的领导经济责任审计，如，公检法系统一把手，重要镇、街道的领导等，从单位隶属关系看，这些单位都属于基层审计机关的审计对象，但从干部管理权限来看，这些领导都不是基层审计机关的审计对象，而上级审计机关由于本身经济责任任务也很繁重，也不太可能会安排审计，就造成这些单位在经济责任审计监督上的空白。二是党委政府的内设部委及办事机构。如党委系列的各部委办，政府系列的办公厅（室）等；三是人大机关、政协机关；四是垂直管理的机构与部门。如质监、国土、工商等；五是主管部门、事业单位的下属单位。经济责任审计存在的盲区导致了被审计当事人在法律上的不平等，对权力监督心理上的不平衡，也不利于经济责任审计对领导干部权力的制约和监督的全面性。

4.审计成果利用不够弱化经济责任审计对权力的制约和监督的效果

一是经济责任审计公告程度不高。《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》第38条提出：“各级党委和政府应当建立健全经济责任审计情况通报、审计整改以及责任追究等结果运用制度，逐步探索和推行经济责任审计结果公告制度。”根据这一要求以及我国审计法的规定，发布审计结果公告是有法律依据的。但是，事实上，对于领导干部的经济责任审计结果从国家层面并未发布过专门的审计结果公告。一些地方只是在审计经济责任的同时进行财政财务收支审计，把财政财务收支的报告进行公告，对领导干部的经济责任审计层面的内容并没有公布，不能发挥公众的监督作用，不能最大限度地发挥经济责任审计的作用。

二是经济责任审计问效问责机制不健全。何谓经济责任审计问效问责制目前并没有一个统一的定义，但其是政府问责制的一个重要组成部分，简单地说，经济责任审计问效问责制是指审计机关、立法机构、司法部门等问责人在开展经济责任审计活动中，发现被审计部门或单位责任人不履行或不正确履行职责，造成财政资金使用效率低下、损失浪费及其他违法违纪等问题，追究相关责任人的责任并给予惩戒的制度。但是从目前的许多经济责任审计项目看，往往出了审计结果报告以后报送给组织部门、纪委后，基本就算完成任务了，对审计发现的不能采取有效的措施进行整改，审计局提供的信息虽多，但被各部门利用的情况少。经济责任审计问责机制没有建立或不健全，经济责任联席会议成了虚设，“审”、“用”没有紧密衔接，审计结果报告成单项投入，其运用体现不充分，不能充分发挥其在政府问责制中的专业化监督作用。

三、经济责任审计促进健全权力运行制约和监督的举措

1.充分发挥经济责任审计联席会议功能

一是要建立健全经济责任审计联席会议各项工作制度。在制定工作制度时，要明确各成员单位的主要职责，明确联席会议制度职责、程序等，并进一步细化、尽可能地提升可操作性，推动联席会议制度更加完善。

二是改革完善联席会议制度。一是扩容，在现有基础上，将人大常委会吸收为成员；二是有选择地“瘦身”，在不涉及到国有企业经济责任审计的联席会议成员直接由管理、任命、监督领导干部的纪检、组织、人大、审计等部门组成，以提高针对性。在此基础上，进一步明确联席会议的牵头组织部门，落实组织责任，改变由审计机关协调组织的现状，以利于推动联席会议经常化、程序化、科学化和责任化。

三是联席会议应研究和创新审计组织模式，推行经济责任审计监督主体一体化工作机制。树立经济责任审计工作是各监督主体（成员单位）的共同责任，避免各个监督主体的本位主义、封锁信息或推诿责任。对人财物管理使用关键岗位、大额公共财政资金和重大投资项目的部门领导的审计监督，由联席会议成员单位各抽调专业人员组成联合审计组，协同作战，从各自角度进行监督，综合进行评价，以此创新审计模式，充分发挥经济责任审计在领导干部监督管理中的作用。

2.促进经济责任审计评价体系标准化

经济责任审计工作涉及不同行业、不同领域，要求审计人员不仅要具备财务、审计专业知识，而且要熟悉多学科的知识，具有较宽的知识面，较高的综合素质，才能对审计事项发表高质量的审计评价意见。

一是要建立健全经济责任审计评价体系。如《浙江省党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计办法》对经济责任审计评价应遵循的原则、评价的主要依据做了明确的规定，但由于经济责任审计的对象各异，各级审计机关可按不同种类的审计对象建立经济责任审计评价体系，建立与审计内容相关的评价指标数据库，便于以后经济责任审计时统计分析，力求审计评价意见能够客观、公正。

二是完善经济责任审计评价方法。宜采用定量分析与定性分析相结合的方法，结合当地实际情况，选取经济发展与经济发展能力、经济效益与决策水平、财政政策执行与财务收支、内控制度执行与管理水平、廉洁自律等指标，以定量为基础，定性为结果，无法定量、定性的问题，应以写实手法，客观描述审计事项的结果，反映领导干部任职期间的工作业绩和问题，确定领导干部应承担的经济责任。审计评价要慎重，要与被审计领导干部权责相对应。对审计过程中未涉及的事项、审计证据不适当或者不充分、评价依据或标准不明确，超出审计职责和范围的事项，不予评价。在评价和界定经济责任时，要重点突出，着重评价重点问题、重要指标和重大事项。

三是提高审计人员专业技术水平。单一知识结构的人才已经不能胜任经济责任审计的需要，要加强复合型人才的培训。一是要加强宏观经济管理、政策法规等知识的学习，加强科技、环境保护、医疗卫生、教育等社会学科知识的学习，做到专业知识学精、社会学科知识管用，提高适应经济责任审计新要求、应对综合复杂工作新局面的能力。二是要加强对审计评价体系的研究，善于思考审计中发现的普遍性、倾向性问题，归纳总结审计实践中一些好的做法和成功经验，并上升到理论高度，指导审计实践。三是大力提高审计人员的计算机审计水平，积极开展计算机辅助审计。经济责任审计项目涵盖审计内容范围广，而且一些单位的信息化程度也较高，这为开展计算机审计提供了宽阔的舞台。凡是具备计算机审计条件的经济责任审计项目，都要运用计算机这一现代审计手段，不断提高审计质量和效率。

3.加强经济责任审计项目计划管理

经济责任审计要关注执行政策，重视执行政策，执行政策的水平，体现领导干部的水平。因此，应着眼于执行政策的绩效评价为重点，创新审计方式，促使领导干部创造良好的绩效。

一是扩大任中审计，前移审计关口。扩大任中审计范围，在每年的经济责任审计项目立项时，组织部门应加强与审计部门的沟通，尽量使审计对象是在任期内接受履行经济责任审计，使发现的问题能在任期内督促整改到位，并对后期履行经济责任的规划作出客观评价，指导更好地履行经济责任，创造更好的绩效。坚持任中审计与离任审计相结合，把任中审计的内容作为离任审计的重点，增强针对性、连贯性和有效性，全面评价领导干部任期内的经济责任，减少离任审计的工作量，缩短审计时间，提高审计效果。

二是制定经济责任审计中长期计划，科学立项，实行分类管理。制订科学的经济责任审计中长期规划，逐步建立和推行领导干部任期内轮审制度，确保对重点部门、重点单位和关键岗位的领导干部在一个任期内至少审计一次。要完善审计对象的分类管理，明确不同类别审计对象分别采用的审计频率和审计方式，大力推进分类审计制度的实施。根据审计对象掌管的财政性资金数量、性质、权限和责任，及其在经济社会发展中的经济管理职能等情况，将经济责任审计对象分为A、B、C三类。坚持突出重点、提高效率的原则，针对不同类别的经济责任审计对象，采取不同的审计方法。对A类对象按照规定实施审计；对B类对象一般以所在单位财政或财务收支为重点内容实施审计，必要时可按A类对象规定实施审计；对C类对象一般以领导干部离任经济事项交接方式代替经济责任审计，必要时可按A、B类对象规定实施审计。既保证经济责任审计组织实施的覆盖面，又突出抓好重点领域、重点部门领导干部的审计，合理界定类别，实行分类管理。

三是消除审计盲区，扩大审计覆盖面。对目前尚存在的经济责任审计盲区，要积极完善制度，进一步明确这些单位领导干部经济责任审计工作。对这些单位经济责任审计时，各地也不断地在进行尝试，如异地交叉审计，近三年来，温州市审计局对各县市的公检法领导经济责任审计就采用由市审计统一领导，由各县市审计局交叉到异地审计，取得了不错的效果。垂直管理的机构和部门的经济责任审计，授权给下级审计机关进行审计或由省厅组织同步审计。

4.建立和完善审计结果运用机制

加强审计结果的分析和运用，有效发挥经济责任审计的审计效应。

一是逐步推行经济责任审计结果公开制度。根据审计法及有关规定，逐步探索和推行经济责任审计结果公告制度，实现经济责任审计监督与舆论媒体监督、社会公众监督相结合，扩大审计监督效应，有利于党政干部强化权力约束、揭露错弊、促进民主政治的建设进程。

二是建立健全经济责任审计问责机制。经济责任审计将政府问责扩展到经济责任履行领域，扩大了我国政府问责的范围，极大地丰富和深化了我国政府问责的内容，尤其是将党政领导干部经济决策的绩效和经济管理制度责任纳入政府问责的视野。审计问责应从只追究过错责任到追究非过错责任，将无作为、慢作为、不作为、乱作为、不经济、无效率、无效果、决策失误、用人失察等都应纳入问责范围，问责不应只对结果问责，还要对过程问责。如有些决策从形式、程序上审计虽然是没有问题的，但其中隐含着渎职、私下交易、重大决策失误、监管不力、效率低下等问题，这些都是不履行或不正确履行经济责任，是腐败的苗头。以责任追究为核心的审计问责制促使党政领导干部在履行经济责任时就会考虑不履行、不正确履行经济责任时所承担的责任，就会促进健全权力运行制约与监督。

三是要建立审计结果运用反馈、检查和综合分析制度。纪检监察、组织人事、财政、国有资产监督管理等部门，应当及时向经济责任审计工作联席会议反馈审计结果运用情况。联席会议要善于从现象找出本质，就审计中发现的问题，进行纵向和横向的分析提炼，提出针对性建议措施，以审计要情、信息专报等方式向党委、政府报告，防止和堵塞漏洞，完善对领导干部和领导人员权力的制约和监督机制，杜绝“屡审屡犯”现象频繁出现，起到防微杜渐的效果。

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