农村土地管理中的问题与对策探析

关晓松

[摘 要]农村土地管理是涉及农业生产、农村经济发展和社会主义新农村建设的重要工作。本文试图揭示当前我国农村土地管理中存在的问题，分析问题产生的根源。并在此基础上，结合我国农业发展的现状和趋势，提出相关的改进措施。

[关键词]农村土地管理 问题 原因 对策

一、农村土地管理中存在的问题及原因

农业是国民经济的基础，而土地则是农业生产赖以存在、维系和发展的根基。因此，农村土地管理不仅关系到农民的安居乐业，更关系到农业生产的效率问题，我国甚至世界粮食的安全问题，和社会主义新农村建设的进程问题。当前，在农村土地管理方面，我国已经建立了一系列具有一定体系，并符合我国实际国情的法律和法规，这些法律法规对农村土地的管理提供了规范性和合理性的依据。但在农村土地管理的实践过程中，我们仍会发现以下问题：

第一，农村土地所有权关系缺乏明晰性。《宪法》和《土地管理法》等相关法律规定，农村土地的所有权归属于集体。集体是一个复合概念，它是由每个独立个体农民构成的总体，但并不等于所有个体简单地相加。农村土地的集体所有性质说明了，土地是归每个农民共有的，但每个农民并不能自主决定土地的使用和处置，只有集体才具有这些权利。这就使得“集体”这一概念成为理解农村土地所有权关系的关键。但目前，相关法律法规对集体这一概念并没有统一的界定，多重的界定造成了这一概念的混乱和实践操作的困难。而农村土地所有权的混乱，容易损害农民的相关权利，减少农民对土地的归属感，降低农民生产的积极性。

第二，对耕地的管理缺乏科学性和有效性。我国是个人口大国，面临着人均资源匮乏的困难，这点在耕地资源上表现得尤为明显。统计数据表明，近二十年来，我国的耕地总面积和人均耕地面积逐年减少。目前，我国的人均耕地的面积仅是世界人均耕地面积的40%。而这一问题的产生，一方面是由我国人口众多和自然条件变化这些既定事实引起的，更重要的原因是目前我国在耕地管理上还缺乏科学性和力度。由于管理不善，一方面出现了大量耕地被非农业建设侵占的现象，而另一方面则出现了大量耕地被闲置和荒废的情况。此外，在城乡规划和建设中，由于不科学和合理的规划，对耕地资源也造成了严重的浪费。

第三，土地流转缺乏规范性，流转过程受阻。前面已经提到，农村土地的产权归集体所有，农民对土地仅具有使用和收益的权利，但却无权处置其所使用的土地。这就使得土地在流转和有效利用上受到影响。一些农户由于外出打工或出外求学已不再从事农业生产，但仍不愿放弃其对土地的使用权；另一些农户则因生产扩大急需土地，但又无法获得。由此，严重影响了农业资源的优化配置，造成了土地资源利用的低效性。

二、加强农村土地管理的措施

农村土地管理中现存的问题是我国发展农业经济和建设社会主义新农村之光明道路上的一点曲折。面对这些问题，我们应当结合我国当前经济发展的实际情况和人多地少的资源状况，在实践中探索、在理论中思考，从而推动我国的农业土地管理的科学性、有效性和规范性。

首先，进一步明确和完善农村土地的产权关系。农村土地所有权中，集体概念具有模糊性，土地的所有权即不属于村委会这一集体，也不属于一级政府这一集体。在实际操作过程中，农村土地的所有权往往归属于村长和其他村领导等少数人，从而成为少数人谋取利益和权力的工具。这种情况的出现，不但损害了农民和国家的利益，更有悖于社会主义法治和民主的基本要求。对此，进一步界定集体这一概念和进一步强调农村土地的集体所有是不可行的。因为，集体这一概念不仅存在着界定难的困难，而且集体所有也不符合我国高速发展的城市化进程和现代农业生产的基本要求。因此，我们可以参考股份合作制和股份制的相关办法对农村土地的所有权制度进行改革，通过建立合理的、符合市场需要的产权关系，增强农民对土地的归属感和劳动的积极性；通过界定明确的责权关系，切实保护农民的合法权利，制约政府的越权行为。

第二，强化监督和实施机制，将耕地保护落到实处。我国的《土地管理法》对耕地保护的内容、措施和方法都有了较为详实地规定。但在实际操作过程中，地方政府为了片面的经济指标和政绩，侵占耕地的情况时有发生。对此，政府应当完善和加强相关监督机制，做到有法必依，执法必严，切实保证耕地这一农业生产的生命线。在建设规划中也应当坚持科学和透明的原则，通过科学的规划减少对耕地资源的占用和浪费；通过严格的执行相关法规和政策，保证耕地使用相关农户的权利和利益；通过透明的公开机制，让广大农户监督政策和法规的执行情况；通过顺畅的沟通机制，确保农户与政府的有效沟通，让政府更好的了解相关规定和制度在实行过程中需要改进的地方。

第三，利用市场的积极作用，实现农村土地资源的优化配置。市场作为一只无形的手，具有调节生产要素在各部分配，实现资源优化配置的功能。在实行社会主义市场经济的条件下，作为农业生产和农业经济发展重要资源的农村土地，其使用权也必然要划入市场化的范围。对此，政府应当转变职能和观念，将土地资源的配置模式由行政主导转变为市场指导，建立、健全相关的价格机制，竞争机制和中介机制，让农村土地在法制化的市场下，实现合理、顺畅的流转和优化的配置。此外，由于土地是一种不可再生资源，因此在将土地的使用权转入市场后，政府应当发挥对市场的引导和调节作用，既保证土地的高效利用，又保证土地资源和农村经济的可持续发展。

参考文献：

[1]高元禄．中国农村土地产权问题研究．经济科学出版社，2009年

[2]黄贤金．土地经济学．科学出版社，2009年

[3]祖先明.当前农村土地管理存在的问题和对策.农技服务，2011，第7期