关于宁波市出租汽车经营权制度的法律分析

潘龙生 贝艳

[摘 要] 出租车经营权作为市场准入的许可证明，对一个行业的发展经营起着至关重要的作用。目前我国经营权呈不同的态势，并没有统一的管理规范，如此散乱的情况下以至于存在诸多诟病。本文在对宁波市出租车行业大量调研的基础上，从宁波市出租车经营权的概述、法律特征分析两个方面阐述宁波市出租车经营权的现状，以及内部之间的法律关系。

[关键词] 宁波 出租车 经营权 法律分析

出租车作为一种公共交通工具，在城市的交通系统中占据着重要的位置，同时体现着一个城市的形象和管理水平。然而近年来由于物价上涨等诸多因素，出租车行业面临着多种危机与隐患，其中经营权就是重中之重。

一、出租车经营权概述

1.出租车经营权的概念

出租车经营权是指在出租车经营申请者和出租车辆配置符合法律规定标准的前提下，管制机构授予经营者进入市场，允许其在一定期限内经营出租车业务的权利许可证明，代表着经营者具备经营出租车业务的资格。从定义上得知出租汽车经营权是经过政府特许的，特许人是政府，受许人是企业或者个人。

2.出租车营运权的特征

（1）专属性

从行政许可的角度而言，出租车经营权是企业或者个人通过向政府相关部门进行申请以后，政府相关部门核查申请人的相关条件后决定是否给予核准的一种特许性质的权利，带有一定的人身专属性即不得任意转让或者抛弃。

《宁波市出租汽车客运管理条例实施细则》（以下简称《细则》）第十四条中规定：出租汽车营运权取得人发生变更的，变更双方应当共同向市或县（市）运管机构提出申请，办理《营运权证》变更手续。根据《细则》，出租车经营权的变更需要向市或县（市）运管机构提出申请，其转让充分体现了专属性。

（2） 财产性

出租车经营权作为一种特许经营权，是在对出租车行业的管理中实行出租车数量管制政策而衍生出来的权利，是对公共利益的一种分配，受许人由此取得了相对于其他人的垄断经营权。由于是一种稀缺的公共资源，无疑会具有使用价值，能够为受许人创造财富，所以出租车经营权是一种具有财产属性的权利。

《条例》第十二条中规定：出租车有偿营运权在有效期内可以继承；《细则》第十四条第三款中规定：出租汽车营运权取得人死亡的，由继承人或其法定代理人凭相关的公证文书或有效的司法文书办理变更手续。由于继承主要对象为遗产，而遗产包括财产和财产性权利，所以一般来说，可以继承的权利都是财产性权利。出租车经营权的可继承性充分体现了其财产性的法律属性。

（3）公益性

对于出租车经营权是否具有公益性的问题，不同的学者有不同的意见。这里所说的公益性是指出租车经营权为了满足公众对于公共交通的需求，把出租汽车作为一种对公交车的补充来为乘客提供点对点的快捷式运输服务。出租车经营权的公益性是不容置疑的，而对于其是否具有私利性，在笔者看来，出租车作为一种公共交通工具，应该像公交车一样以为乘客提供便宜、方便的运输服务为宗旨，而不是去盲目的追逐利润，影响出租车行业的健康发展。

《条例》的第一条中将其施行目的阐述为：为加强宁波市出租汽车客运管理，维护客运秩序，保障乘客和经营者的合法权益，促进出租汽车的健康发展。在《条例》中，维护客运秩序和保障乘客的合法权益是放在第一位的，而保障经营者的合法权益是放在其次的地位，由此可见其主要体现出租车经营权的公益性，而经营者的合法权益即私利性只是一种附属产品。

二、宁波市出租汽车营运权制度的法律分析

1.取得主体

根据《条例》第十条第一款规定：需从事出租汽车经营业务的企业和个人，应当向县级以上运管机构提出开业申请。由此可以推知，出租车经营权的取得主体包括两种，即企业和个人。其中，企业的经营模式有挂靠经营和企业自营两种。

（1）企业

①公车公营

公车公营是指企业自己拥有出租车经营权和车辆，企业与司机之间是承包关系的一种出租车经营模式。对于企业来说，其拥有合法占有出租车经营收入的权利，但有为司机提供适当的工作条件的义务，包括软件设施和硬件设施；司机有获得报酬的权利也负担勤勉经营的义务。在这种经营模式中，企业为被授权主体。

②挂靠经营

挂靠经营是指司机拥有出租车所有权，企业向司机提供出租车营运权证并且收取保证金后，由企业与司机签订经营合同约定司机以企业的名义进行出租车经营服务、利用企业一定的服务设施并且定期向企业缴纳管理费的一种出租车经营模式。在这种经营模式中，企业对出租车经营权拥有所有权而司机则对其拥有使用权，企业是出租车营运权的名义上的拥有主体，而司机则是出租车营运权的实际拥有主体。

（2）个人

无论是从提高出租车行业的竞争力的角度还是从方便政府管理的角度来说，公司化经营都是出租车行业未来的发展趋势。个体经营是出租车行业发展过程中的一个历史遗留的结果，无论是在《办法》的相关中还是在《条例》相关中，个人作为出租车经营者的一种，存在进一步弱化的趋势，甚至是取消。

2.客体

出租车经营权的设定目的是为了满足公众对公共交通运输服务的需求，出租车客运服务作为公交车运输服务的一种补充，其与公交车的区别主要在于提供点对点服务、使用方便、运输快捷，能够满足乘客的一些特殊需求。出租车经营权指向的对象是公共交通工具对于乘客需求的满足，让乘客对于公共交通工具能够方便的使用，方便生活在城市内的市民出行，满足其生活的需求。所以出租车营运权的客体对公共交通工具这种稀缺的社会资源的一种法律分配，将一定的交通工具经营权分配给予出租车经营主体，并且希望通过出租车经营者在出租车行业内开展竞争，以实现为公众提供高质量服务而服务价格相对低廉的目的。所以说，出租车营运权的客体是公共交通工具经营主体的法律分配。

3.内容

（1）数量控制

上世纪90年代初，我国出租车市场处于扩张期，为了解决市民乘车难问题，政府采取了放开出租车市场的做法，允许、鼓励个人和企业进入出租车经营行业，丰厚的利润导致出租车数量的急剧膨胀。为了加强对出租车行业的管理，为乘客提供高质量的客运服务，各地政府相继出台了相关的政策法规，实行对出租车经营权的数量进行管制的数量控制政策，规定出租车经营者不仅需要具备主体资格，而且要在政府相关部门组织的对出租车营运权竞价、拍卖或者投标中支付相应的对价才能够取得出租车营运权。由此，开创了出租车营运权有偿使用的历史阶段。在进行数量管制以后，出租车经营权数量逐步稳定并且在可控制的范围内缓慢的增长。

《细则》第七条规定：市或县（市）交通行政管理部门可以根据《条例》和本细则的规定，提出参加出租汽车营运权拍卖或招标的具体条件，经市或县（市）人民政府批准后实施；第八条第二项规定：市或县（市）交通行政管理部门应当在每次出租汽车营运权拍卖、招标前30日发布出租汽车营运权投放的数量的信息。出租车经营权由政府有关部门根据实际情况具体决定是否投放以及新投放的数量，由此可知宁波市对于出租车经营权实行严格的数量控制，以控制出租车数量的无限制增长，以此来维护出租车行业的稳定与长远发展。

（2）取得方式

出租车经营权的取得方式是影响出租车行业发展的关键因素，取得方式的不同，就意味着出租车行业的经营者在经营出租车客运服务的过程中所负担的法律义务的不同。从出租车行业的发展历程来看，出租车经营权的取得方式主要经历了无偿取得到无偿取得与有偿取得并存的历史过程。

出租车经营权的无偿取得是指由政府相关部门进行行政审批，只要相关的申请者符合主体要件，就可以授予相关主体出租车营运权，进行出租车经营活动。无偿取得出租车营运权可以降低进入出租车行业的门槛，在社会范围内可以使其他行业的经营者可以轻松进入到出租车行业进行经营，对于经营者的个人资金实力的要求不高，使得出租车行业能够由经营者自主决定是否继续扩大经营规模或者减小经营规模。这样市场力量削弱，行政力量增加，投放规模控制难度大且容易滋生腐败。

出租车经营权的有偿取得是指有政府的相关部门作为授权者，在进行科学的市场调查以后决定是否投放出租车，以及投放的数量后，以拍卖、招投标等方式向具有一定资格的经营者投放，在经营者缴纳有偿使用费以后取得出租车营运权。这种取得方式在一定程度上抑制出租车数量的无限增长，保持出租车市场的供需平衡；同时还能够根据出租车行业发展规划由政府相关部门在投放出租车营运权的时候进行主体的选择，以此来实现出租车行业规划的目的。但有一个弊端：出租车经营者在行业内实行垄断经营，不利于开展自由的市场竞争，可能会在无形中不断抬高出租车客运服务的服务价格，损害乘客的利益。

（3）期限

与出租车经营权的取得方式相对应，使用期限包括无限期使用与有期限使用两种方式，其中，营运权有偿取得方式对应的是有期限使用的方式；无偿取得营运权对应的是无期限使用方式。出租车营运权的使用涉及到对社会公共交通工具经营权的一种分配，其是否有期限，以及期限的长短将会涉及到公共资源的分配是否平等的问题，同时，在有期限使用的方式中如果不能够确定一个比较合理的使用期限，将会引发一系列的社会问题。期限太长不利于出租车行业内部竞争机制的发挥；期限太短又不利于出租车行业内部的稳定性。

在出租车经营权无偿取得的情况下，政府在行业中扮演的是市场秩序的管理者的角色，不会涉及对于出租车经营权的分配，所以，由无偿方式取得的出租车经营权通常具有无期限使用权；但在有偿使用中，政府兼具分配经营权和市场秩序管理的职能，角色的转变必然使出租车营运权的使用期限由无期到有期。

《条例》第十二条第三款规定：出租汽车有偿营运权使用期限为十五年。由此可知，宁波市出租车经营权在有偿使用的基础上实行十五年的使用期限，十五年作为一个固定期限，具有不可变动性。同时《细则》第十四条第四款规定：出租汽车营运权取得人变更的，受让方的出租汽车营运权的使用年限按照该《营运权证》的原始取得年份起计。出租车营运权的使用期限不受营运权人变更的影响，从《营运权证》的原始取得年限开始计算，到15年期止。

（4）价格

出租车经营权的使用价格是在实行有偿使用的基础上确定的，如果实行出租车营运权的无偿使用也就无所谓营运权的使用价格。经营权使用价格的设定目的主要有两个：（1）为出租车市场筛选合格的经营者。出租车市场作为以提供出租车客运服务为经营对象的服务行业，经营者的各种软件、硬件设施对于其是否能够提供高质量的运输服务密切相关。通过设定一定营运权使用费的方式淘汰一部分经营能力不够强的经营者，将出租车的营运权集中到数量有限的几家大型经营者手中，在提高其市场竞争力的同时，也为乘客提供一种无形的保障。（2）为城市的交通基础设施筹集资金。近年来宁波的基础设施建设都是由政府在国家拨款的基础上自筹经费修建，政府作为行政机关，其主要的收入来源就是国家的拨款，但并不能满足发展基础交通设施。在引进社会资金比较困难的情况下，为了有效的筹集资金加以建设，收取出租车经营权的有偿使用费就是一个途径。

《条例》第十三条第三款的规定：政府从出租汽车营运权有偿使用中所得的收入，应当用于出租汽车专用设施建设、行业发展以及其他城市交通基础设施建设，任何单位和个人不得挪作他用。可知，宁波市的出租车经营权的有偿使用费主要的使用方向为出租车基础设施和城市公共交通基础设施两个方面，实行专款专用。《细则》第十三条第二款规定：市区出租汽车经营权有偿使用费按照每辆1万元收取。县（市）出租汽车营运权有偿使用费按照每辆在1万元以下收取，具体数额由县（市）人民政府确定。宁波市的6个市区出租车营运权的使用费为每年1万元，其他县（市）在1万元以内由县（市）政府自行确定。

（5）转让

出租车营运权的转让作为一种出租车行业内的经营者退出出租车市场的一种制度设计，关涉到出租车经营者的切身利益。如果出租车经营者不能够合法的转让其已经取得的营运权，一方面意味着该经营者不能够按照自己的意愿实现自由经营，无形之中增加经营者的负担；另一个方面意味着其他的出租车经营者不能够为了扩大经营规模而向其他经营者受让营运权，从而达不到其扩大经营规模的经营目的，对于提高整个出租车行业的竞争力产生负面的影响。

《条例》第十一条的规定：出租车营运权可以通过依法转让的方式取得。可知，转让是出租车营运权的取得方式之一，通过转让，转让者可以依法退出出租车市场，而受让者可以合法的取得出租车的营运权，从而扩大其经营规模。《细则》第十四条第一款则更加具体的规定了出租车营运去的变更程序：出租汽车营运权取得人发生变更的，变更双方应当共同向市或县（市）运管机构提出申请，办理《营运权证》变更手续；车辆符合营运条件并需要随同变更的，应当到公安机关办理车辆变更登记。出租车经营者可以通过转让的方式自由的退出出租车市场，有利于实现资源的优化配置。

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