政府参与下的我国政府信息资源再利用机制探讨

陈能华 王晓敏

摘 要：文章通过对国内外政府信息资源再利用现状的分析,得出对于构建政府参与下的我国政府信息资源再利用机制的启示，明确政府在政府信息资源再利用机制中的定位，从保障机制、约束机制、激励机制三个方面对我国政府信息资源再利用机制的构建提出相关建议。

关键词：政府参与 政府信息资源再利用 政府信息资源再利用机制

中图分类号： F492 G250.73文献标识码： Ａ 文章编号： 1003-69３８（２０12）０1－0067-04

Research on Reuse Mechanism of Government Information Resources in China Based on Government Participation

Abstract This paper takes the enlightenment from the study of the current situation about the reuse of government information resources in China and other countries, for building the mechanism of reusing government information resources by the government participation in our country, and positioning the government in this mechanism, we probe into the security mechanism, the restriction mechanism and the excitation mechanism separately, and give some advices.

Keywords government participation； reuse of government information resource； reuse mechanism of government information resource

政府信息资源是整个社会信息资源体系的重要组成部分，政府信息资源再利用是政府提高公共服务能力的重要基础和实现政府科学决策的重要条件，是政府信息资源服务体系的一部分。政府信息资源再利用工作需要通过建立与各参与主体和要素相关的机制来保障、维护并促进其发展。

目前，国内外关于政府信息资源再利用并没有明确定义，学界比较认同的是欧盟《公共部门信息资源再利用指令》关于公共部门信息资源再利用的定义：“再利用是指个人或者法人以商业或者非商业目的，而不是文档因公共任务而得以产生的原来目的，而对公共部门机构持有的文档的利用。公共部门机构之间的文档交换如果纯粹是履行公共任务不构成再利用。”［1］基于此定义，笔者认为政府信息资源再利用是指除政府部门以外的社会团体、企业组织或个人以免费的方式从政府部门获取政府信息资源之后，对其进行商业或非商业目的的开发利用的行为。政府信息资源再利用的主体是社会团体、企业组织或个人，客体是基于政府信息公开前提下所免费获取的政府信息资源。政府作为除了主体与客体以外的第三方，参与政府信息资源再利用工作，协助促进政府信息资源再利用工作的发展，对推动政府电子政务发展乃至整个社会的信息化进程具有重要的战略意义。

1 政府信息资源再利用现状分析

1.1 国外政府信息资源再利用情况

美国的信息产业非常发达，政府也非常重视公共部门信息资源再利用，并要求联邦政府的文件应采取“完全与开放”的政策，供公众使用［2］。美国这种“完全与开放”的政府信息政策，鼓励并重视电子政务工作发展的态度，促进了美国政府信息资源再利用工作的发展。特别的是，美国法律规定，美国联邦政府的信息资源不具有版权，任何人都可以自由使用，包括对其进行复制并出售，不受限制［3］。这就解决了关于政府信息资源版权之争的问题，消除（突破）了政府信息资源再利用的知识产权障碍，实质上更好地促进了美国的政府信息资源再利用工作的快速发展。

与美国相比，欧盟成员国在政府信息资源开发和再利用方面起步较晚，20世纪80年代中期欧盟才开始重视政府信息资源再利用工作。欧盟成员国在发展战略、立法框架以及实践活动方面还处在不断协调变化发展之中，没有形成完整统一的标准，因此，欧盟地区政府信息资源在总体上一直处于分散和不完整的状态，导致获取和利用的困难。此外，欧盟成员国政府在政府信息资源再利用方面的系统开发仍有所顾虑，相对保守的传统文化氛围也使得欧盟各国对政府信息资源进行再利用或者用于商业开发缺乏信心。

1.2 国内政府信息资源再利用情况

与欧美发达国家相比，我国政府信息资源再利用工作还存在许多不足之处。随着我国政府信息资源产生和存储数量的激增以及政府信息资源再利用业务的兴起，建立我国政府信息资源再利用相关机制的要求越来越迫切。现阶段，我国政府信息资源服务还停留在以推进政府信息资源公开与利用为目的的初级阶段，政府本身对政府信息资源再利用工作缺乏足够的重视。可以预见的是，如果政府现在对政府信息资源服务体系的建设不立足全局、放眼长远，不为政府信息资源再利用工作预留空间，放任市场混乱而不建立健全相关的监督机制并采取相应的规范措施，将为日后政府信息资源再利用工作的发展埋下先天不足的种子。

具体来讲，我国政府信息资源再利用工作目前所存在的问题主要有：

（1）政府定位不明，参与不足。作为政府信息资源最大的生产者和存储机构，我国政府目前仍未能明确自身在政府信息资源再利用领域的定位，缺乏参与政府信息资源再利用工作的积极性，没有明确政府作为政府信息资源再利用工作的间接参与者所应该承担的责任与义务。

（2）市场引导不力，规范不足。政府信息资源再利用是指企业或者个人对政府信息资源所进行的商业性或非商业性的利用。这就决定了政府信息资源再利用工作的市场性，也要求政府和相关参与者尊重价值规律和市场规则，规范市场参与者的相关行为。

（3）传统文化局限，公民参与意识不强。在我国传统文化中，信息资源尤其是官方信息资源一直遵循上传下达的传播方式，公民缺乏向政府“问”信息资源的意识，而我国目前的市场环境也让一些企业和个人对政府信息资源再利用的市场化抱以观望态度，这也是导致我国政府信息资源再利用工作发展不力的重要因素。

为了在竞争激烈的信息时代中立于不败之地，鉴于我国政府信息资源再利用工作目前所存在的问题以及与欧美发达国家之间的差距，要想提高我国的综合竞争力，首先要明确政府信息资源再利用工作中的责任与义务，构建符合我国国情的政府信息资源再利用机制。

2 政府参与我国政府信息资源再利用工作中的定位分析

在美国，联邦政府不能从事政府信息资源的商业性活动，但政府鼓励私人或企业参与政府信息资源的开发与再利用业务，允许个人或单位利用政府数据库进行政府信息资源增值业务或提供再利用服务。

欧盟为了鼓励各成员国的政府信息资源再利用，采取了更为积极主动的政府信息资源再利用策略，发布了一系列用以规范和指导各国政府信息资源再利用的政策、法律法规，如《对欧盟文献公共获取的决定》、《欧盟和理事会文献公共获取的管理法典》、《信息社会中的公共部门信息绿皮书》和《电子欧洲2002：创建一个开发公共部门信息的欧洲框架》等。

由此可见，各国政府在政府信息资源再利用工作中发挥了非常重要的基础性作用。我国要建立政府信息资源再利用机制，首先要明确政府在其中所扮演的角色，承担的责任与义务。

2.1 政府是政府信息资源再利用工作中基础资源的提供者

政府是政府信息资源的主要生产者，也是政府信息资源的主要所有者，政府有责任也有义务将政府信息资源免费提供给社会。政府作为政府信息资源再利用基础资源的提供者需要注意以下几点：

（1）政府信息资源的范围和标准、质量。政府信息资源是政府信息资源再利用机制运行的客体，是政府信息资源再利用机制中不可缺少的一部分。虽然政府信息资源再利用定义中并未明确指出政府的角色，但却暗含了政府潜在的工作任务——政府信息资源公开。政府信息资源的可获取性、真实性、时效性等都是开展政府信息资源再利用工作的必要前提。

我国的《中华人民共和国政府信息公开条例》［4］（下称《条例》）已于2007年1月17日在国务院第165次常务会议通过，自2008年5月1日起施行。政府应当严格按照《条例》规定，细化、具体化政府信息资源的公开范围、公开形式、公开标准、特定信息资源的申请获取程序等等内容，为再利用者提供一个开放自由的政府信息资源获取平台。

（2）政府信息资源再利用机制运行所需要的法律政策和制度保障。政府需要提供涉及政府信息资源公开、政府信息资源再利用技术标准、再利用信息服务收费标准、再利用信息资源的知识产权、再利用市场行为规范、再利用风险规避、政府信息资源安全等诸多方面的法律法规支撑和制度保障，以规范政府信息资源再利用行为，确保政府信息资源再利用机制的正常运行。美国颁布的《信息安全法》、《电子信息自由法修正案》、《美国的公共信息准则》、《文书削减法》，欧盟颁布的《电子欧洲2002：创建公共部门信息开发的欧盟框架》、《公共信息再利用指令》、《电子欧洲2005行动计划：全民信息社会》等，这些都是可为我国政府借鉴和参考法律法规的先例。

2.2 政府是政府信息资源再利用工作的监督者

根据政府信息资源再利用的定义，政府并不直接参与政府信息资源再利用工作，但政府在信息资源再利用中也有自己的职责和任务，政府除了需要为政府信息资源再利用工作提供基础资源保障以外，还需要对政府信息资源再利用工作进行必要的监督。

政府的主要监督任务在于：对政府信息资源再利用业务的目的和性质进行监督，以保证政府信息资源的安全性；对政府信息资源再利用的相关产品进行质量监督，以避免对政府信息资源本身和政府公信力造成不利影响；对政府信息资源再利用的业务范围和业务内容进行监督，以保证再利用主体是在法律允许和制度保障的范围内进行政府信息资源再利用工作的。

3 政府参与下我国政府信息资源再利用机制构建

机制是指以一定的运作方式将事物的各个部分联系起来，使它们协调运行而发挥作用［5］。笔者认为，政府信息资源再利用机制是指通过一定的制度和规范对政府信息资源再利用主体的再利用行为进行保障与约束，并在此基础上通过利益控制的方式激励再利用相关主体改进再利用方式，提高再利用效率的机制。政府信息资源再利用机制应该是在政府的支持下，遵循市场规律自然形成的，而非由政府全面控制的一种机制。

政府信息资源再利用机制应该包括三个基本部分，即政府信息资源再利用的保障机制、约束机制、激励机制。

3.1 保障机制

（1）政策法律保障。目前，我国所颁布的《政府信息公开条例》属于行政法规的范畴，不具备完全支撑政府信息资源再利用的能力；我国现有的保密制度由来已久，并未随着时代进步而跟进，一部分内容已经阻碍了政府信息资源的获取。前面提到，作为政府信息资源再利用的第三方，我国政府在推进政府信息资源再利用工作时，应当结合我国国情，为我国政府信息资源再利用提供多层面的政策保障和法律支撑，对个人、组织或者企业在进行政府信息资源再利用、增值开发时可能出现的情况进行预判，制订较为前瞻性、全面性的法律法规，以保证政府信息资源再利用的相关业务在一个合乎政策制度与法律规范的范围内进行。

（2）技术保障。虽然我国的信息技术水平与欧美发达国家之间还存在一定的差距，但已经初步具备了建立完整信息技术系统的能力。企业或者个人可以利用信息加工技术、信息挖掘技术、信息安全技术等技术手段进行政府信息资源再利用，这是政府信息资源再利用顺利进行的基本技术保障。政府可以考虑“建立统一的专用宽带网络平台， 采用自主开发的核心技术， 制定统一的文件标准， 数据库标准和数据交换标准， 分级建立政府专用网络交换中心”［6］，以减少政府信息资源在不同层级和不同媒介载体的传递过程中所产生的损耗、失真等问题。除此之外，政府还应该为政府信息资源再利用主体提供相关信息技术产品和培训。

3.2 约束机制

相比较于保障机制，约束机制是一种更注重于保证行为有序化、规范化的机制。在政府信息资源再利用机制中，制约机制主要包括以下两个方面：

（1）协调机制。政府信息资源再利用机制中的个人或企业，都是政府信息资源再利用的利益相关者，其相关利益除了按照市场规律进行分配以外，还需要有一个专门的组织或机构来管理和协调各参与者的行为。这个组织或机构可以是政府，也可以是别的民间组织、研究协会等不直接参与政府信息资源再利用直接利益分配的第三方团体。这样既能够确保政府信息资源再利用机制的有序化、可持续化运作，也能有效避免因多头管理或者无人管理而产生的政府信息资源再利用风险与损失。

（2）监督机制。政府作为政府信息资源再利用机制中的第三方，可以行使其监督职能，规范参与者的行为。同时也可以引入非相关利益方对政府信息资源再利用工作进行监督，从而实现对政府信息资源从公开到再利用的所有环节的实时监督，这样既有利于减轻政府工作负担，降低政府工作成本，规范政府信息资源再利用机制运行，也推进了政府信息资源再利用的产业化进程。

3.3 激励机制

政府信息资源再利用的激励机制，是指政府信息资源再利用主体与政府之间相互促进和完善的机制。对于非完全市场状态下的政府信息资源再利用，经济因素是能够激励再利用主体开展相关工作的直接因素，政府信息资源公开工作的深入则能够为政府信息资源再利用主体提供更好的宏观环境。

政府应积极推动信息资源与产业、市场的对接，努力推动信息资源的产业发展［7］。一些国家的实践已经表明，促进公共部门信息的开发和利用将极大地刺激信息产业和信息市场的发展，并为经济增长和社会发展提供前所未有的机遇［8］。因此，政府继续深入推进政府信息资源再利用工作的动力来自于两个方面：一是随着政府职能的转变，政府会更注重政府形象的改善、政府职能的转变、政府行政效率的提高和人民生活质量的提升；二是在企业与个人从现有的政府信息资源再利用机制运行过程和结果中受益的同时，政府也能在税收、GDP增长等经济方面，就业、市场环境净化等经济效益和社会效益方面获益。因此，政府信息资源再利用机制的建立和运行不仅能够激励企业与个人进行政府信息资源再利用，同时也激励着政府不断进步，政府信息资源建设、政府信息资源再利用等多项工作也会从中受益，从而形成一个良性的、可持续的循环发展模式。

参考文献：

［1］European Parliament，European Council.Directive 2003/98/EC of the European Parliament and of the Council of 17 November 2003 on the reuse of public sector information［J］.Official Journal of the European Union，2003，（12）： 90-96.

［2］［3］秦丽红.美国公共部门信息再利用模式及其对我国的借鉴意义［J］.图书馆学研究，2009，（1）：77-79.

［4］中华人民共和国政府信息公开条例［EB/OL］.［2011-08-11］.http：//news.xinhuanet.com/legal/2008-04/30/cont

ent_8078720.htm.

［5］百度百科［EB/OL］.［2011-09-14］.http：//baike.baidu.co

m/view/79349.htm.

［6］苏新宁等.电子政务理论［M］.北京：国防工业出版社，2002：62.

［7］杨槐.我国政府信息资源增值利用的机制创新［J］.重庆科技学院学报（社会科学版），2010，（16）：60-62.

［8］冉从敬.公共部门信息再利用制度研究［J］．中国图书馆学报，2008，34（6）：103－108.

作者简介：陈能华（1954-），男，湘潭大学公共管理学院教授，博士生导师；王晓敏（1987-），女，湘潭大学图书馆学研究生。