城管执法、城市治理与行政法治

陈越峰

我国三十多年改革开放带来经济飞速发展，城乡二元结构体制随之松动，人口、资本、产业不断向城市集聚，城市规模不断扩张。目前的城乡一体化进程不可避免地体现了阶段性特点：政府主导推进和公众有序参与相互作用，当然也出现公众自发无序参与：贴小广告、摆流动摊位、卖盗版碟片、无证运渣土、开“黑车”……当政府以管理秩序对这些自发无序参与进行规范时，如果仅仅追求管理秩序，且超越发展阶段对管理秩序要求过高，会压缩甚至阻断自发无序参与的空间，而在城市谋得“饭碗”的刚性需求，就会导致各种形式逃避，甚至抵触。

秩序冲突中最先显现的是一些极端对抗事例，这也容易把人们的视线引向粗暴执法、暴力抗法等表层问题，由此，执法者开始反思，基于政府职能转变，“柔性城管”、“美女城管”等举措如雨后春笋。这些探索，当然有值得赞赏之处，然而仅在这一层面思考，问题还是不可能得到制度性解决。“柔”与“美”所衍生的赏心悦目与温柔，如果不能调和秩序与生存发展的矛盾，最后就很可能导致表层问题也解决不了、解决不好。

需要思考的是：为什么针对流动摊贩执法应者寥寥，对渣土卡车撞人的查处则一片叫好？看来，对违法行为的类型化剖析，并以此为基础确立城市治理政策很有必要。比如，对流动摊贩，卖水果、卖盗版光碟和卖假药的，需分类考量；对贴小广告、求租、招工和办假证的需分类考量；对无证营运和以营运为名诈骗、强迫交易的需分类考量。进一步说，对仅违反秩序和既违反秩序又侵权的行为要分别考量，是否涉及财物的违法行为也要区别考量。首先，在执法手段选择的必要性上，要设定和选择侵害最小的以实现目的，而非以“最严格执法”为名粗暴执法；其次，在执法手段的平衡性上，要在能够实现的公共利益和受到缩减的相对人权益之间权衡，不可低估了相对人谋求城市生存的动力；最后，在执法手段运用的妥当性上，要注意不搞运动式执法。

南非前总统曼德拉说过，当一个人不再相信他所依赖的生活权利时，他就别无选择，只能成为一个秩序破坏者。如果一座城市中，有为数不少的特定群体始终以破坏者的身份存在，那么需要反思的恐怕就是秩序本身了。

曼德拉的话给我们的启示是，城市治理中的目标设定非常关键，冲突的根源有时恰恰在于单一并过高追求秩序和整洁。当特定情形下的谋生手段具有一定正当性，仅仅在秩序意義上“违法”时，应当反躬自问“秩序”目的设定是否符合当前实际。我们需要实现双向互动的合作型治理，形成尊重生存权利的公共理性。不久前颁布实施的《上海市实施<中华人民共和国食品安全法>办法》、《上海市市容环境卫生管理条例》中规定，政府应当对摊贩进行引导，充分考虑其利益诉求。体现了城市治理立法和城市治理中对各方意见的重视、对各方利益的平衡、对权利与权力的协调。这些具有上海创新特色的思考，值得肯定。

现代特大型城市治理面临的，是统筹公共利益和个人合法权益的问题，兼顾而不造成对立，需要不断扩大和提升公共服务水平。例如，增开公交线路、延长公交运营时间、提供公共免费租赁自行车，就会使对无证运营车辆的需求不断缩减；完善公共信息发布平台，发布小广告的空间必然不断缩减；规划设置合理的设摊地点，对流动贩卖的需求则会不断缩减……可见，规划、建设、运营和治理系统中都需通盘考虑城市治理与权利保障、城市运营与给付安全、城市建设与发展行政、城市规划与社会塑造的关系。现代行政法角色转变的需求也应运而生，行政措施应尽快完成从管理防范到治理的转变。行政的目的不是仅仅以管制手段实施，而需要在给付中实现，城市政府需要完成从管理到服务的转变。

我们还要略微论及管理体制。目前在全国普遍推行的城管综合执法，在集中行政执法资源、提升效率的同时，客观上使得管理者不直接执法，执法者不参与管理政策的制定，因此城市治理者需要进行更周密的制度安排。

城市治理是一个开放包容的主题，城市政府需要在新的社会背景下不断探索城市治理和行政法治的路径，思考城市政府作为公共给付主体的职能及其实现方式。当然，这也是人大需要同步思考的问题。