人大信访为常委会履职服务的途径初探

邬立群

人大常委会信访部门（以下简称人大信访）是人大常委会的办事机构，也是人大及其常委会履行法定职权的重要基础。人大信访工作的主要任务是，依据宪法和法律、法规的规定，接收并处理群众的来信来访，反映社情民意，在人大常委会的工作大局中，发挥参谋助手作用，更好地、全面地为人大及其常委会的依法履职提供服务。

一、为常委会履职服务是人大信访的法定职责

1、为常委会履职服务是法律赋予人大信访的重要职责。《中华人民共和国地方人大和地方政府组织法》中明确规定，县级以上地方各级人大常委会有权“监督本级人民政府、人民法院、人民检察院的工作，受理人民群众对上述机关和国家机关工作人员的申诉和意见”。《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》把“人民来信来访集中反映的问题”作为人大常委会听取审议“一府两院”专项工作报告和执法检查确定议题的途径之一。这些规定表明了三层意思：人大信访是人大常委会监督工作的重要组成部分；人大信访是人大常委会确定监督事项的重要基础；人大信访是人大常委会履行监督职能的重要途径。这不仅为人大信访工作的开展提供了充分的法律依据，也进一步明确了人大信访工作在监督工作中的重要地位和作用。

2、为常委会履职服务为人大信访的特点所决定。吴邦国委員长曾指出，“重视群众来信来访，做好信访工作，是联系群众、了解社情民意的重要渠道，也是人大加强监督工作的重要内容”。这是从人大信访特点作出的重要判断。首先是人大信访的不可替代性。人大联系群众的途径很多，但就经常性、直接性而言，人大信访作为联系人大机关与人民群众的重要纽带，在听取群众呼声、征集群众意见上具有特殊优势。其次是针对性。通常人民群众通过信访向人大反映的情况，大部分涉及依法行政和司法公正，属于公民权利救济的最后一道防线，这与其他信访有很大的不同。再次是重大性，人大信访大多集中在反映民主法制建设中的突出问题上，直接涉及到对“一府两院”的监督。因此，人大信访地位独特，责任重大。

3、为常委会履职服务是实现人大信访法定职能的需要。人大信访职能的实现一般通过两种方式。一方面人大信访通过受理人民群众的来信，接待群众的来访，了解群众对人大履职的建议，对行政执法、司法活动的申诉和意见，对行政机关、司法机关及其工作人员违法、腐败行为的检举和控告等等，在个案分析的基础上发现带有规律性、普遍性、倾向性和苗头性的问题，进行综合分析，反映给常委会、专门委员会，为人大确定立法项目、开展监督、决定重大事项和人事任免提供参考。另一方面，也推动重要案件的处理。但这个推动属于常委会授权，也不是直接介入具体的个案处理，而是从执法理念和制度，或者从人大所赋予“一府两院”权力正确有效行使的高度来进行监督。这与其他机关的信访有很大不同。因此，人大信访如果离开了为常委会履职服务这个主题，就失去了自身的优势。

二、人大信访为常委会履职服务的主要途径

人大信访为人大常委会履职服务的具体途径，是由法律和有关制度所规定的，具有法定性、程序性、前置性的特征。按照人大常委会工作相关规定，本市人大信访可以通过以下几种具体形式为常委会履职提供服务：

1、为人大常委会制定年度工作计划（包括立法、监督计划）服务。这个服务包括反映当前信访反映的热点和难点、对今后一个时期社会热点问题的预测；对与当年人大立法、监督工作有关的社会评价、反映的分析。

2、为人大各专门委员会开展立法、监督工作提供背景性分析材料。

3、及时、定期向人大常委会组成人员提供信访情况，包括中央、全国人大关于人大信访工作的重要指示精神，上海市委、市人大领导关于人大信访工作的重要指示精神，上海人大阶段性信访情况、外省市人大信访的工作情况等。

4、及时处理人大各专门委员会和人大常委会组成人员交办的信访事项。

5、每年向人大常委会全体会议或主任会议汇报工作。汇报内容包括全年人大信访办工作情况；全年人大信访情况分析；半年和全年人大信访工作安排等等。汇报也可以书面形式进行。

6、就信访中反映出的重大、倾向性问题，通过主任会议，依法向人大常委会提出开展专项监督和执法检查的动议。

目前，前四项工作已经依法开展，后两项工作也准备积极探索，依法开展。

深化人大信访为常委会履职服务需研究的几个问题

要履行好人大信访的法定职能，更好地为人大常委会履职服务，有必要对现行人大信访工作作进一步研究。

1、关于人大信访工作模式与其承担的法定职责相适应的问题。从法律角度上看，人大信访与“一府两院”的信访不同，“一府两院”的信访工作实际上是一种内部工作监督，而人大信访工作对“一府两院”而言，则是外部监督、法律监督。从人大内部工作关系上看，人大信访是常委会直属的办事机构，其地位应该与办公厅、研究室甚至工委等常委会办事机构相似，但在实际工作中则不是。有些省市信访还只是办公厅中的一个处，让人误解为是处理人大机构内部信访事务的。这一现状决定了人大信访发挥作用受到诸多程序性的限制。因此，要加强人大信访为常委会履职服务需要不断优化其工作模式。一方面，要提升人大信访的地位，使其与承担的法定职能相匹配；另一方面，要处理好人大信访与人大代表、专门委员会监督的关系，让代表通过信访窗口了解社情民意，发挥好人大代表监督的作用；让专门委员会发挥专业和组织优势，参与、指导信访处理，提高办信质量。

2、关于人大信访的职责制度化、法定化的问题。人大常委会是一个在法制规范上运行的机构。人大信访涉及大量涉诉的申诉，这样的工作性质，仅靠法律的原则要求和内部的政策性规定来开展工作，是很不适合的。因此，有必要通过制定操作性较强的地方性法规，来明确人大信访的地位、职能和履职程序。人大信访之所以在为人大常委会监督、执法检查提供法定服务等方面止步不前，与法规不健全密切相关。现行的《上海市信访条例》是2003年修订的，随着信访工作形势发展变化，条例中的若干规定已经与新时期信访工作的定位和要求不相适应，与2005年颁布实施的国务院《信访条例》的规定也不相适应。在新一轮的法规修订工作中，需要进一步明确人大信访的地位和作用，特别要充分体现人大信访为常委会履职服务的理念，明确人大信访为常委会履职服务的途径，并将人大信访制度建设中一些成功的经验和做法在地方立法中予以固化。

3、关于增强人大信访为常委会履职服务的广度和深度问题。一方面，要通过充分发挥人大信访的监督职能，不断增强常委会监督的力度。人大信访要切实加大信件交办、协调和督办的力度，积极探索建立对信访中反映的带有普遍性问题的问责和责任追究方式，完善制度设计。另一方面，要不断探索人大信访为常委会履职服务的新途径，比如，可以拓展人大信访工作，为人大及其常委会人事任免权的行使提供服务，探索开展对拟任免干部投诉情况的信息收集工作，为干部任免提供依据参考等。

（作者系市人大常委会信访办公室主任）