职业教育中央政策和地方立法的提炼与《职业教育法》的修订

摘 要 在《职业教育法》修订之际，应对职业教育中央政策和地方立法进行认真梳理和提炼。借鉴中央政策和地方立法的成熟规定，《职业教育法》（修订草案）应当采用七章的体例结构，明确规定政府统筹扶持制度、工学结合的人才培养模式和基本教学制度，明确规定城市教育费附加用于职业教育的比例、企业提取职工教育培训经费的比例和职业院校生均经费标准。

关键词 职业教育法；修订；中央政策；地方立法

中图分类号 G719.22 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2012）10-0055-05

《职业教育法》实施以来，我国国家层面已经出台了数十个有关职业教育的政策文件，27个省、自治区、直辖市以及部分较大市和自治州、自治县也结合各地实际颁布实施了地方性法规或规章。这些中央政策和地方立法弥补了《职业教育法》的不足，有力地推动了职业教育的发展。在《职业教育法》的修订过程中，曾有专家、学者提出要对中央政策和地方立法进行梳理，教育部也曾形成了法律修订参考文献汇编，其中包括“地方立法建议篇”，并表示将组织专家对职业教育的地方立法体例、内容和技术等进行认真研究，对其中具有普遍适用性、行之有效和成熟的条款、制度、措施加以吸收[1][2]。但时至今日，此方面的研究成果仍十分薄弱。现不揣浅陋，对中央政策和地方立法文本进行尝试性梳理，并提炼出部分较为成熟的政策和法律规定，以为《职业教育法》的修订提供借鉴。

一、《职业教育法》的体例机构

现行《职业教育法》的体例结构为：第一章总则、第二章职业教育体系、第三章职业教育的实施、第四章职业教育的保障条件、第五章附则。这样的体例较为简单，无法适应健全《职业教育法》内容的需要。从地方立法来看，云南、河南、北京、江苏、甘肃、天津等地的地方法规、规章或自治条例采用了条文式、没有分章的更为简单的体例结构，不足为鉴。内蒙古、山西、辽宁、河北、山东等地方立法采用了分章的体例结构，除“法律责任”一章外，其他章与《职业教育法》完全相同。尽管“法律责任”一章的内容仅仅是对《教育法》内容的复制，但这些地区设立“法律责任”专章的做法还是值得借鉴。湖南、重庆、上海的《职业教育条例》和宁波的《中等职业教育条例》采用了分章的体例结构，并在《职业教育法》的基础上，增加了部分章，如《湖南省职业教育条例》增加了第四章教育教学，第五章教师，第七章毕业、结业与就业，《宁波市中等职业教育条例》增加了第四章教学和设施，第五章校长和教师，第六章招生、考核和就业，这些做法值得借鉴。而与《职业教育法》处于类似法律地位的我国现行《高等教育法》的体例结构包括第一章总则，第二章高等教育基本制度，第三章高等学校的设立，第四章高等学校的组织和活动，第五章高等学校教师和其他教育工作者，第六章高等学校的学生，第七章高等教育投入和条件保障，第八章附则。综合现行《职业教育法》体例结构的缺点以及部分地方立法和《高等教育法》体例结构的特点，基于《职业教育法》修订的需要，笔者认为，《职业教育法》（修订草案）应采用如下体例结构：第一章总则（包括职业教育法的立法宗旨、立法依据，职业教育的办学地位、办学定位、办学方针、办学体制、管理体制等），第二章职业教育的基本制度（包括职业教育体系、职业教育与普通教育沟通协调制度、职业教育学制、招生制度、职业资格证书和就业准入制度等），第三章职业教育与教学（包括职业教育的办学模式、人才培养模式、基本教学制度、办学自主权、管理方式等），第四章职业教育工作者与受教育者（包括教师或培训者的任职资格、职称评定办法、双师结构教学团队的要求、兼职教师管理办法、受教育者的权利义务等），第五章职业教育投入及条件保障（包括经费投入、落实、管理机制，相关设施设备完善要求等），第六章法律责任（明确相关违法行为的具体责任），最后是附则（包括法律适用问题以及实施时间等）。基于学校法的制定已被纳入《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》中，基于有关职业培训机构设立的地方立法较少（据笔者考察，目前只有湖南、南京、上海、大连等少数地方有关于职业培训机构设立的专门法律规定），且规定不统一，又因职业教育机构的设立与变动内容较为繁杂，宜另由单行法规定，因此在《职业教育法》的修订中不宜专门设立职业院校与职业培训机构一章。

二、政府的统筹扶持制度

2002年《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》（国发[2002]16号）要求，在国务院领导下，建立职业教育工作部际联席会议制度，研究解决职业教育工作中的重大问题。2004年《国务院关于同意建立职业教育工作部际联席会议制度的批复》（国函[2004]41号）同意建立由教育部牵头的职业教育工作部际联席会议制度，联席会议统筹协调全国职业教育工作，及时研究解决职业教育工作中的有关问题。2004年《教育部等七部门关于进一步加强职业教育工作的若干意见》（教职成[2004]12号）提出，县级以上地方人民政府也要建立相应的职业教育部门联席会议制度，形成有关部门分工协作、齐抓共管的工作机制。2008年通过的《宁波市职业教育校企合作促进条例》第六条也规定，市和县（市）、区人民政府应当建立职业教育联席会议制度，统筹协调本地区校企合作的规划、资源配置、经费保障、督导评估等工作。对于职业教育工作联席会议制度，学术界多有诟病，认为这种联席会议没有实际决策权力，没有具体执行或工作机构，而且成员单位的组成也存在一些问题（比如，中央层面的职业教育工作部际联席会议由教育部、发展改革委、财政部、人事部、劳动保障部、农业部、扶贫办组成，却没有税务部门），导致其在实践中并没有真正地起到统筹协调职业教育工作的作用，校企合作工作还没有真正得到税务、财政等部门的应有重视[3]。虽然职业教育工作联席会议制度没有起到应有的综合协调作用，但建立这种制度的宗旨是值得肯定的。职业教育是一种跨界的教育，既跨越教育与行业、企业，又跨越教育行政部门与人力资源、财政、税收等其他政府有关部门，需要有一个权威的综合协调机构。因此，借鉴职业教育工作联席会议制度安排和实施的经验教训，在制定校企合作法律制度时，应明确规定县级以上人民政府应当建立由教育、财政、税务、人力资源、科技、行业等部门联合组成的职业教育统筹协调具体工作或执行机构（最好隶属于政府综合部门），研究、制定并推行校企合作的有关政策和法律措施。

2005年《国务院关于大力发展职业教育的决定》（国发[2005]35号）要求，对支付实习学生报酬的企业，给予相应税收优惠。2006年《财政部、国家税务总局关于企业支付学生实习报酬有关所得税政策问题的通知》（财税[2006]107号）和2007年《关于印发〈企业支付实习生报酬税前扣除管理办法〉的通知》（国税发[2007]42号）规定，合作企业支付给学生实习期间的报酬，准予在计算缴纳企业所得税税前扣除。2009年的《甘肃省职业教育发展条例》第十九条也规定，对支付实习学生报酬的企业，给予相应税收优惠。合作企业享受税前扣除实习生报酬的税收优惠措施，体现了国家发展职业教育、对合作企业激励的意志，虽然由于这项措施在实施环节设置了不便操作、不甚合理的限制性条件，如要求企业或学校必须为每个实习生独立开设银行账户，企业支付给实习生的货币性报酬必须以转账方式支付，记账凭证应附有支付意外伤害保险费的缴付凭证等，使其在实践中没有得到真正落实[4]，但不能以此否定该项措施本身的正当性。建议在制定校企合作法律制度时，对该项措施予以明确规定，同时对这项措施的实施条件和程序加以完善，使其能够真正落到实处。

三、职业院校的人才培养模式和基本教学制度

2005年《国务院关于大力发展职业教育的决定》要求，大力推行工学结合、校企合作的培养模式。改革以学校和课堂为中心的传统人才培养模式。中等职业学校在校学生最后一年要到企业等用人单位顶岗实习，高等职业院校学生实习实训时间不少于半年。2008年《教育部关于进一步深化中等职业教育教学改革的若干意见》、2009年《教育部关于加快高等职业教育改革促进高等职业院校毕业生就业的通知》（教高[2009]3号）等文件进一步强调了学生顶岗实习的重要意义。

综合各地的地方法规或规章，除具有上述内容外，还作出了其他规定。如1999年通过的《云南省职业教育条例》第十三条规定，企业、事业组织应当接纳相关职业学校的学生进行实验、实习；对参加实验、实习的学生应当提供符合国家规定的劳动安全卫生条件和必要的劳动防护用品；不得安排学生从事过重、有毒、有害的劳动或者危险作业。1999年《江苏省实施〈中华人民共和国职业教育法〉办法》第三十八条规定，安排未成年学生实习的，应当在工种、劳动时间、劳动强度和保护措施等方面参照国家对未成年职工保护的有关规定执行。2000年《山东省职业教育条例》第二十四条规定，企业、事业组织应当对实习学生提供技术指导；对于顶岗实习的学生，应当给予适当的劳动报酬。2008年通过的《宁波市职业教育校企合作促进条例》第八条规定，职业院校应当加强对实习学生的职业道德教育和安全教育，为实习学生统一办理意外伤害保险，并指派指导教师。实习学生和实践教师应当遵守企业规章制度和劳动纪律，保守企业商业秘密。第十条规定，禁止企业安排实习学生从事不符合实习特征或者与实习内容不一致的劳动生产。2009年《甘肃省职业教育发展条例》第十九条规定，对支付实习学生报酬的企业，给予相应税收优惠。

综合上述政策和法律规定，对于工学结合的人才培养模式，政策制定者和立法者的总的要求是：第一，中等职业学校学生最后一年要到企业等用人单位顶岗实习，高等职业学校学生实习时间不少于半年。第二，企业、事业组织应当接纳相关职业学校的学生进行实验、实习。对参加实验、实习的学生应当提供实训场地、设备设施和技术指导，应当做好实习前的安全培训工作，应当提供符合国家规定的劳动安全卫生条件和必要的劳动防护用品，应当做好实习期间的学生管理工作。安排未成年学生的实习，应当在工种、劳动时间、劳动强度和保护措施等方面参照国家对未成年职工保护的有关规定执行。不得安排学生从事过重、有毒、有害、超时的劳动或者危险作业。禁止安排实习学生从事不符合实习特征或与实习内容不一致的劳动生产。对于顶岗实习的，应当给予适当的劳动报酬。第三，职业学校应当加强对实习学生的职业道德教育和安全教育，应当配合接受学生实习的单位，做好学生实习期间的管理工作。第四，实习学生应当遵守企业规章制度和劳动纪律，保守企业商业秘密。建议《职业教育法》（修订草案）对上述规定予以吸纳。

推行工学结合的人才培养模式，需要相应的基本教学制度予以保障。为此，2002年《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》指出，要实行灵活的学制和学习方式，推行学分制等弹性学习制度，为学生半工半读、工学交替、分阶段完成学业等创造条件。2004年《教育部等七部门关于进一步加强职业教育工作的若干意见》（教职成[2004]12号）进一步指出，积极推行选修制或学分制，逐步建立弹性学习制度。2005年《国务院关于大力发展职业教育的决定》要求，加快建立弹性学习制度，逐步推行学分制和选修制。2005年《教育部关于加快发展中等职业教育的意见》和2008年《教育部关于进一步深化中等职业教育教学改革的若干意见》等政策文件对建立弹性学习制度、继续推动以学分制为核心的教学制度改革作了进一步强调。

1999年《贵阳市职业教育规定》第九条与2004年《民和回族土族自治县发展职业教育条例》第九条皆规定，职业学校允许学生分阶段完成学业。2003年《内蒙古自治区实施〈中华人民共和国职业教育法〉办法》第十二条规定，职业学校应当实行灵活的学制和学习方式，推行学分制等弹性学习制度。2007年《重庆市职业教育条例》第三十六条规定，职业学校可以实行弹性学制和学分制；第三十七条规定，职业学校按照有关规定，实行学生学分互认；中等职业学校和普通高中学生可以按照有关规定相互转学。2007年《天津市职业教育条例》第十四条还规定，职业学校应当建立职业学校之间、相近专业之间、学历教育与非学历教育之间学分互认的机制和办法，允许学生跨专业、跨学校选择课程。2009年《甘肃省职业教育发展条例》第十五条规定，职业学校可以实行弹性学制，推行学分制和选修制，允许学生跨专业选修课程，提前或者延后完成学业。

上述政策和法律规定揭示了工学结合基本教学制度的如下基本内容：职业院校应当逐步建立并实行弹性学习制度，推行学分制度和选修课程制度，允许学生工学交替，允许学生跨专业、跨学校选择课程，允许学生提前或延后完成学业[5]。建议《职业教育法》（修订草案）对上述内容予以规定。

四、经费保障制度

（一）关于城市教育费附加

2002年《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》要求，城市教育费附加安排用于职业教育的比例不低于15％，已经普及九年义务教育的地区不低于20％。2005年《国务院关于大力发展职业教育的决定》要求，从2006年起，城市教育费附加安排用于职业教育的比例，一般地区不低于20％，已经普及九年义务教育的地区不低于30％。

从法律规定来看，2002年以前的规定一般较低，1997年《山西省实施〈中华人民共和国职业教育法〉办法》第二十六条规定的是不低于15%。1997年《河南省实施〈中华人民共和国职业教育法〉办法》第十四条、1999年《贵阳市职业教育规定》第十七条和《河北省实施〈中华人民共和国职业教育法〉办法》第二十条规定的是不低于10%。2002~2005年，各地的法律规定根据2002年《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》要求，都相应提高了比例，如2003年《内蒙古自治区实施〈中华人民共和国职业教育法〉办法》第二十五条的规定同国务院的要求完全一致。2004年《上海市职业教育条例》第二十六条规定，用于中等职业教育的比例应当不低于22%。2005年之后，地方性法规或规章又根据2005年《国务院关于大力发展职业教育的决定》的要求提高了该比例。如2007年《天津市职业教育条例》第六条和2009年《甘肃省职业教育发展条例》第二十六条规定的皆是不低于30%。从政策与法律的关系以及国务院的意志看，《职业教育法》的修订应坚持：城市教育费附加安排用于职业教育的比例，一般地区不低于20％，已经普及九年义务教育的地区不低于30％。

（二）关于企业提取职工教育培训经费

2002年《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》、《教育部、国家经济贸易委员会、劳动和社会保障部关于进一步发挥行业、企业在职业教育和培训中作用的意见》（教职成[2002]15号），以及2005年《国务院关于大力发展职业教育的决定》，皆要求一般企业按照职工工资总额的1.5％足额提取教育培训经费，从业人员技术素质要求高、培训任务重、经济效益较好的企业可按2.5％提取，列入成本开支。综合1997~2009年间北京、河北、贵阳、内蒙古、宁波、上海、天津、甘肃等各时期各地的法律规定，与当时中央政策的规定总体上是一致的。按照2002年以后颁布的政策和法律规定，就全国范围来讲，关于企业提取职工教育培训经费，政策制定者和立法者的意志是明确、一致和成熟的，即一般企业按照职工工资总额的1.5％足额提取教育培训经费，从业人员技术素质要求高、培训任务重、经济效益较好的企业可按2.5％提取，列入成本开支。建议《职业教育法》（修订草案）把上述内容纳入进来。

（三）关于生均经费标准

2006年《教育部、财政部关于实施国家示范性高等职业院校建设计划 加快高等职业教育改革与发展的意见》要求，到“十一五”期末，保证示范院校的生均预算内拨款标准达到本地区同等类型普通本科院校的生均预算内经费标准。在此之前，1997年《河南省实施〈中华人民共和国职业教育法〉办法》第十二条、《山西省实施〈中华人民共和国职业教育法〉办法》第二十五条、1999年《河北省实施〈中华人民共和国职业教育法〉办法》第十九条、《江苏省实施〈中华人民共和国职业教育法〉办法》第二十条、《云南省职业教育条例》第二十三条、2003年《内蒙古自治区实施〈中华人民共和国职业教育法〉办法》第二十二条，皆规定职业学校学生人数平均经费标准应当高于同级普通学校。如1999年江苏省《实施〈中华人民共和国职业教育法〉办法》第二十条规定，职业学校学生的人均教育经费，应当高于同级普通学校。基于目前政策制定者和立法者的意志，结合国外职业教育法的相关规定和我国大部分学者的认识[6]，建议《职业教育法》（修订草案）作出如下明确规定：省、自治区、直辖市人民政府应当制定本地区职业学校学生人数平均经费标准；国务院有关部门应当会同国务院财政部门制定本部门职业学校学生人数平均经费标准。职业学校学生人数平均经费标准，应当高于同级普通学校。

参考文献

[1]刘春梅.加快修改完善《职业教育法》[J].职业技术教育，2010（6）:42-47.

[2]郑捷.职业教育法的修改之“道”[J].人民政坛，2010（8）:32-33.

[3]赵学昌.校企合作、工学结合的职业教育制度宏观探究[J].中国人民大学复印报刊资料职业技术教育，2010（7）：31-34.

[4]郑治伟.从法律视点看校企合作[J].教育理论与实践，2009（29）:80-81.

[5]赵学昌.工学结合教学制度的宏观探究[J].教育探索，2010（2）:76-77.

[6]王梦云.现阶段职业教育的法律思考[J].山西大学学报：哲学社会科学版，2007（6）:102-105.

Review of National Policies and Local Laws about Vocational Education and the Amendment of “Vocational Education Law”

ZHAO Xue-chang

(Tianjin Vocational University, Tianjin 300410, China)

AbstractIn the process of amending “Vocational Education Law”, we should carefully study on the national policies and local legislations on vocational education. Referring to the mature stipulations of the national policies and local legislations, the “Vocational Education Law” (revised draft) should adopt the structure of seven chapters; should clearly define the overall coordinating body of vocational education, the combination of working-learning talent cultivation model and the basic teaching system, the standard of student funding of vocational schools, and so on.

Key wordsVocational Education Law; amendment; national policies; local legislations