国外大企业税收管理比较与借鉴

马之超

［摘要］ 随着我国经济的发展，跨区域经营、规模扩大、内部结构复杂、信息化程度高的大企业越来越多，其对国家财政的贡献和影响也日益突出。传统的低层面、分散型的税务管理已无法满足需要。研究分析国外设立大企业税收管理机构的理论基础和实践经验，对于我国税务机关管理好实施“走出去”战略并快速发展的我国大企业和集团企业来说，无疑会具有很多有益的经验借鉴。

［关键词］ 大企业；税收管理；税务机构

doi : 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2012 . 10. 023

［中图分类号］F810.42 ［文献标识码］A［文章编号］1673 - 0194（2012）10- 0039- 02

２０世纪９０年代以来，随着纳税人数量的增加、纳税人跨国或跨区域交易的涌现，尤其是信息技术的迅猛发展，大多数发达国家税务机关的组织结构有一个明显的变化趋势，即从税种管理演变为功能管理，并进一步向纳税人分类管理过渡，特别是组建大企业税收管理机构，对大企业实施专业化管理。目前，世界上已有５０多个国家和地区设立了大企业税收管理机构，征管职能差异较大，在大企业认定标准和机构设置等方面都各有特点。研究比较国外大企业税收管理机构的实践经验，对于我国税务机关管理好实施“走出去”战略并快速发展的我国大企业和集团企业来说，无疑会具有很多有益的经验借鉴。

1大企业标准比较

各国税务部门及大企业管理局对大企业的认定标准不完全相同，这是因为各国在大企业范围确定上出于经济发展程度、市场经济环境、宏观经济政策以及财政收支实际情况等多种因素，各有其考虑，故没有一个通用的标准。根据ＩＭＦ研究，大企业纳税人的认定标准包括营业规模、资产规模、注册资本、纳税额、雇员数量、特定行业、雇员人数、从事国际经营活动等若干方面①。

在大企业的界定标准上，目前主要存在以下几种类型：①以注册资本为标准。日本国税厅的标准是资本总额达到１亿日元以上的国内大企业以及外国公司（含常设机构）。②以销售或营业收入为标准。澳大利亚规定，年销售收入超过１亿澳元的为大企业，大企业的子公司不论收入多少，均纳入大企业管理。③以资产作为标准。美国联邦税务局规定，所有资产超过１ ０００万美元的公司、股份子公司、合伙公司即视为大企业。④以综合因素为标准。英国在确定大企业时，综合考虑企业的收入、利润、资本额、国际化背景、过去的行为等，银行、保险、住房互助会等金融类的大企业因其业务多、具有复杂性一般都被纳入大企业的范围。

2大企业税收管理机构设置和职责比较

目前世界各国大企业管理机构的组织结构主要有3种类型：①单一的中央机构型，即只设一个中央机构，负责全国范围内所有大企业的集中管理。这种类型较多地被国土面积比较小、大企业数量不多的国家所采用，单一中央机构即可满足管理要求，尤其是发展中国家，如泰国、菲律宾和蒙古等。②带分支机构的中央机构，即在总部设立中央机构，在不同地域设立多个分支机构，各分支机构皆归中央机构统一管理。英国税务海关总署大企业管理局在全国设置有１５个大企业办公室和１８个大雇主纳税遵从办公室。③多级独立机构型，即在不同地域分别设立分支机构，各分支机构相对独立，不设统一管理的中央机构。１９９０年，荷兰税务局依据纳税人类型对税收管理机构进行了改革，成立了大企业管理局，下设１１个相互独立的大企业管理分局。第二、三种类型，被多数发达国家和国土面积比较大的发展中国家所采用。

就大企业税收管理机构的工作职责而言有两种模式：①将纳税咨询和辅导、纳税申报和税款征收、税务审计和强制执行等所有纳税服务和执法功能都集中在一起，由大企业管理机构统一管理，称为“全功能型”机构；②只实现某个单一管理功能（主要是审计功能），而不涉及纳税申报、税款征收或强制执行等其他事项，称为“单功能型”（或“审计型”）机构。

值得注意的是美国国内收入局（ＩＲＳ）大企业税收管理机构从单功能型向全功能型的转变和演进。ＩＲＳ在１９７５年实施了“大案审计项目”（Ｌａｒｇｅ Ｃａｓｅ Ａｕｄｉｔ Ｐｒｏｇｒａｍ，ＬＣＡＰ），组织专业审计队伍对大企业进行集中审计，其实质是单一功能型的大企业管理机构。２０００年ＩＲＳ成立了“大中型企业管理部”（Ｌａｒｇｅ ａｎｄ Ｍｉｄ－Ｓｉｚｅ Ｂｕｓｉｎｅｓｓ Ｄｉｖｉｓｉｏｎ，简称ＬＭＳＢ），这是一个功能全面、高度集中化的大企业管理机构，总部负责工作指导、预算管理和与其他国税部门工作协调，下设国际税收、信息中心、法律咨询等９个处和５个派出分局。分支机构遍及全国主要大城市，负责所在区域大中型纳税人的日常征收管理。ＬＭＳＢ按金融服务及卫生业、食品药品及零售业、自然资源业、通讯技术和媒体业、重工业建筑业和交通业5个行业大类管理大中型纳税人。随后又设立了实地专家分局，专门为５个行业分局的检查工作提供帮助。２０１０年１０月１日ＩＲＳ将大中型企业管理局更名为大企业和国际税务局（ＬＢ＆Ｉ）。下设6个行业部门（通讯技术和媒体业、金融服务业、全球高收入行业、重工业和交通业、自然资源及采掘业、零售食品药品医疗业），1个专家团队（包括计算机审计、就业税、工程师和金融产品及交易等4个领域的专家），4个国际组织，预申报和技术指导，还包括各种业务支持部门（如国际商务遵从、国际个人遵从、转让定价操作、国际数据管理）。

3国外大企业税收管理借鉴与建议

自２００８年国家税务总局成立大企业税收管理司以来，国税、地税各级税务机关相继成立或明确了大企业税收管理和服务部门。随着大企业税收管理和服务专门机构设置的到位，我国大企业纳税服务进入了实践探索的关键时期。

3.1 科学设定标准

明确大企业的内涵和标准是实施大企业税收管理的基础。从世界各国大企业税收管理的实践看，大多数发达国家对大企业实施专业化管理所持的观点，是采用风险管理的策略是提高纳税遵从的最有效途径，而发展中国家设立大企业税收管理专门机构的初衷是确保税收收入。中国作为世界第二大经济体，吸引了大量的外国投资，近年来海外投资规模日益扩大，拥有一大批与发达国家大企业特质相类似的大企业。同时，作为世界上最大的发展中国家，正处于转轨时期，经济发展不平衡，不同地区的大企业之间存在较大差异，而且在经济欠发达地区，大企业多为垄断型、资源型的企业。由此可见，我国的大企业具有发达国家和发展中国家的双重特点。大企业税收管理也具有双重使命，一方面要确保税收收入，另一方面要实施风险管理，提高纳税遵从。因此，在大企业标准的制定上也存在两种意见，一种观点认为，鉴于大企业的地区差异和特点及大企业税收管理尚处于探索阶段，没有必要制定全国统一的大企业标准，可以由各地根据地区实际情况自行制定标准。另一种观点认为，统一规范的大企业标准，是实施专业化管理的基础，才能有效提高征管效率。如果各地自行制定标准，因地制宜，虽然考虑了多样性，必然导致标准的五花八门。笔者建议科学设定大企业标准要注意以下几个问题：

（１）确定大企业的首要标准，即年纳税总额标准。一般而言，对某一地区的税收收入产生重大影响的企业都确定为大企业，具体标准视当地税源管理需要而定。例如总局的４５户首批定点联系企业２００７年缴纳的税款占全国税收总额的２３％左右。随着大企业税收管理探索和实践，国家层面即国家税务总局直辖管理的大企业缴纳税款应占到全国税收总额的３５％，省局直辖管理的大企业缴纳税款应占到全国税收总额的３５％。

（2）明确大企业的其他标准。这些标准包括定量和定性指标，定量指标除了年纳税总额为以外，还包括销售（营业）收入和资产总额，定性指标包括跨区域的总分公司、母子公司、跨国企业在华公司、特定行业（如金融、邮政、通讯、铁路、航空、石油、电力等行业）、企业管理和决策集中程度、所有制代表性等。

（3）注重循序渐进、操作简便。国家标准由总局制定，符合国家标准的大企业归总局管理。总局对地方标准提出一个总体指导意见，地方具体标准制定权限下放给地方，符合地方标准的大企业归各地方管理，同时要要注意标准的清晰性和操作的简便性，避免浪费不必要的资源。

3.2 科学设置管理机构

通过对部分发达国家税收管理机构设置的研究分析，尽管不同国家机构设置差异很大，几乎没有完全一致的，然而也存在共性和规律。在税收管理机构有相近的框架设计，比如，韩国和日本之间的三层构架，欧美的扁平机构。

与这些国家相比较，我国税务机关的管理机构有以下几个特点：①税务机构管理层级多。目前我国税务机构包括总局、省局、地（市）局、县（区）局和乡（镇）分局（所）5级。税务机构的设置与其他政府部门一样按照行政区域设置，有一级政府就要设置一级税务机构，不区分地区之间经济发展程度和税源分布的差异，都设置相同的税务机构。税务机构布局不合理，在一定程度上降低了税收行政效率。而且国、地税机构分设，两套机构重复管理、征收、检查，基本建设支出逐年上涨，加大了税收成本。②税收管理和纳税服务的职责和任务逐层分解并日益增多，而资源有向上集中的趋势，税收管理和纳税服务的实际运作主要由最低层或次低层承担，较高一级管理机构主要负责业务指导、行政管理、规划设计等。丰富的人力资源集中在管理层税务机关，不仅数量庞大，而且素质较其他管理层要高。丰富的信息资源向更高层级集中，资源优势明显。笔者建议科学设置大企业税收管理机构要注意以下几个问题：

（１）推进行政层级扁平化、管理层实体化。以税收专业化管理为契机，在信息大集中的基础上，压缩管理层级，上收部分税收管理权，在省级局、地（市）局成立大企业税收管理机构，通过中间管理层的实体化，释放富余的行政管理资源，减少不必要的行政管理措施，提高征管效率。

（2）兼顾地区经济发展差异，合理设置大企业税收管理机构。东部沿海地区生产型大企业较多，北京、上海、天津、广州等一线城市拥有较多的大企业或集团总部，可以根据实际情况，考虑设置单功能型（或审计型）大企业税收管理机构，专司大企业的纳税评估、税收审计和税收风险管理。

（3）探索大企业税收管理的矩阵式组织结构。在大企业税收管理中引入项目管理概念，把所有管理活动和服务内容进行汇集、甄选，选择部分确认为项目，按项目的标准和要求进行管理。具体来说，就是通过项目化的理念和方法将大企业跨部门、跨层级的管理活动和服务内容转化为有具体目标、预算、进度和控制的项目。部门领导既是职能部门主管又是项目主管，对职能部门负责的同时也对项目结果负责。同时，考虑到矩阵式组织结构违反了所有服从权威的传统，容易导致模糊与冲突，因此必须从更高的管理层制定项目管理机制以及具体项目。

主要参考文献

［１］安福仁． 论税收行政目标与行政能力［Ｊ］． 东北财经大学学报，２００５（２）：２０－２４.

［２］姜跃生． 当前大企业税收管理亟待研究和解决的几个问题［Ｊ］． 涉外税务，２０１０（３）：５－１０.

［３］罗凤姣． 国外设立大企业税收管理机构的经验与借鉴［Ｊ］． 财会研究，２００７（１）：１７－１８.

［４］李岩． 美国大企业税收管理模式及其启示［Ｊ］． 涉外税务，２０１１（６）：３０－３４.

［５］深圳市国家税务局课题组． ＯＥＣＤ成员国大企业税收征管经验及其借鉴［Ｊ］． 涉外税务，２０１０（９）：４４－４８.

［６］吴国平． 大企业税收管理的国际实践及启示［Ｊ］． 税务研究，２０１０（２）：９０－９２.