村委会选举中参选主体、竞选行为与法律责任的研究

胡从来

摘要：新《村民委员会组织法》对候举人资格、委托投票、贿选界定、法律责任等方面规定未尽详细，给地方政府很大的细化操作空间。文章通过对2011年瑞安市第九届村委会换届选举工作的调查分析，从主体、行为和责任三者进一步阐述如何完善村委会选举制度。

关键词：村委会 选举 主体 行为 责任

中图分类号：DF22文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2012）11-057-03

民主选举是农村基层民主的一项重要内容。从法律层面看，所能依据的法律法规有《村民委员会组织法》以及各地的选举办法。从实践层面看，规范选举是一个逐步深入的过程，由于各地情况不一，许多换届选举中出现的问题，现有法律法规仍无法给予统一、详尽、科学的解释。因此，有必要在理论上进一步地深入讨论。浙江省瑞安市第九届村委会换届选举工作从2010年12月30日全面启动，到2011年3月31日全部完成，全市910个村有795个实行“自荐直选”。笔者通过瑞安市换届选举后村委会主任的问卷调查以及基层实地访谈，试从主体、行为和责任三者上对进一步完善村委会选举工作进行阐述。

一、村委会选举中的几个值得关注的问题

改革开放以来，我国村民自治经历了从无到有，从制度创新到逐步完善的过程。村委会选举形式唤醒了广大村民的民主意识，但是在选举过程中，如何使民主选举有序化、制度化、科学化，还需做大量的工作进行总结和提高。设计选举制度是一项很复杂的工程，现行的村委会选举制度的还有许多亟待完善的缺陷。2010年新《村民委员会组织法》在村委会选举和罢免程序、民主议事制度、民主管理和民主监督制度作出了一定的调整，然而就选举制度而言，在公众普遍关注的候举人资格、委托投票、贿选界定、法律责任等问题上依旧未能给出令人信服的方案。这也给各地政府很大的细化操作空间。

（一）关于候选人资格

浙江省《关于村级组织换届选举中把握候选人（自荐人）资格条件问题有关事项的通知》（浙村换发〔2011〕1号）明确五种情况人员不能确定为村级组织班子成员的候选人（自荐人）：（1）被判处刑罚或者刑满释放（或缓刑期满）未满5年的；（2）解除劳教未满3年的；（3）违反计划生育未处理或受处理后未满5年的；（4）涉黑涉恶受处理未满3年的；（5）丧失行为能力的。村选举办法中还应明确，出现不符合候选人（自荐人）资格条件人员当选的，当选无效。

瑞安市《关于认真做好2011年村级组织换届选举工作的意见》则进一步提出村干部候选人（自荐人）要符合“五要五不能五不宜”的要求。其中“五不宜”即因涉嫌违法犯罪，司法程序未终结的；因实施犯罪行为，被检察机关作出不起诉决定未满3年的；参加或支持邪教组织的；长期无理上访、干扰社会稳定，阻碍上级党委政府重要工作部署、重点工程项目建设的；拖欠村集体资金无正当理由至今未归还的，不宜确定为村民委员会成员和其他村级组织班子成员候选人（自荐人）。部分乡镇还将市里关于村民委员会成员和其他村级组织班子成员候选人（自荐人）资格“五不宜”限定再次深化，如增加限定：“受到行政拘留处罚未满一年的”，“因身体健康原因不能履行工作职责，无法有效履行相应职责的”。对于候选人的資格，笔者认为，省里的“五不能”限定已经足够，各县（市）、乡镇没有必要再进行增加限定，毕竟村委会选举有其法律的严肃性，层层加码，反而显得不合理、不合法。

（二）关于委托投票

新《村民委员会组织法》第15条：“登记参加选举的村民，选举期间外出不能参加投票的，可以书面委托本村有选举权的近亲属代为投票。村民选举委员会应当公布委托人和受委托人的名单。”《浙江省村民委会员选举规程（试行）》第37条：“登记参加选举的村民，选举期间外出不能参加投票的，可以书面委托候选人（自荐人）以外的本村有选举权的近亲属代为投票。近亲属包括：配偶、父母、子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孙子女、外孙子女，其他具有赡养关系的亲属。委托投票的，应当在选举日的三日前，向村民选举委员会提出并办理书面委托手续。每一选民接受委托投票不得超过三人。”

委托投票是每届村委会选举中产生纠纷最多的问题之一，委托投票的进一步明确对规范投票行为改进作用在实际村委会选举中效果不明显。笔者对瑞安市665个村的调查中发现，有147个村取消委托投票，限定“一人仅领一票”的方式领取选票。有406个村沿用农村习俗，采用“自然委托”的方式领取选票，即“一家人”可以代领代投，农村传统所谓“一家人”指有血缘或婚姻关系实际生活在一起的人群，如配偶、父母、子女、未分家的兄弟姐妹等等。而严格按照《浙江省村民委会员选举规程（试行）》第37条规定的委托投票仅有112个村。“自然委托”容易发生委托投票可能超过三人，但如果竞选人之间没有异议，默认这种行为的合理性，其选举结果也得到各方承认的。另外还有201个村由于外出经商、打工的村民较多，竞选人之间达成协议，经过各方认可的程序，也接受电话委托的方式。

（三）关于贿选的界定

《村民委员会组织法》没有专门规定，中共中央办公厅、国务院办公厅《关于加强和改进村民委员会选举工作的通知》（中办发〔2009〕20号）指出：“在村民委员会选举的过程中，候选人及其亲友直接或指使他人用财物或者其他利益收买本村选民、选举工作人员或者其他候选人，影响或左右选民意愿的，都是贿选。”民政部《关于切实加强村民委员会选举工作指导的意见》（民发〔2010〕109号）也指出：“各省（区、市）要根据本地区经济社会发展状况和风俗人情等，具体明确拉票、贿选行为的界定范围，公之于众，并明确拉票、贿选行为的界定部门和界定程序。”

对贿选的界定缺少法律标准，在各级行政部门中，最终的认定和查处落在当地的乡镇党委和政府身上。拉票和贿选由于界定困难，大部分村委会主任赞成禁止一切拉票行为。笔者调查的665个村中，有435名村委会主任认为应该禁止一切拉票行为，占65.4%，仅有86名村委会主任认为允许合理的拉票行为，占12.9%，另外144名村委会主任无所谓，占21.7%。目前农村村委会选举中请吃请喝、请人拉关系打招呼的行为十分普遍，送钱送物也不乏少见，甚至部分村民也支持请吃请喝、送钱送物，造成村委会主任竞选成本逐年上升，在一些经济发达村，参与竞选村委会主任不花费几十万元是不可能的事。

（四）关于法律责任

《村民委员会组织法》第17条规定：“以暴力、威胁、欺骗、贿赂、伪造选票、虚报选举票数等不正当手段当选村民委员会成员的，当选无效。”《浙江省村民委会员选举规程（试行）》第75条将其细分为整体选举无效和具体当选人当选无效两种。《浙江省村民委会员选举规程（试行）》第81条、82条还规定村民、选举工作人员的法律责任：“村民实施选举违法行为，情节轻微的，由乡、镇人民政府和县级有关部门予以制止并进行批评教育；违反治安管理规定的，由公安机关依法予以处罚；构成犯罪的，移交司法机关依法追究其刑事责任。”“选举工作指导机构成员或选举工作人员实施了违法行为，应当责令改正。直接责任人为行政机关国家工作人员的，由其所在单位或行政监察机关给予行政处分；村民选举委员会成员在选举过程中出现违法行为时，经乡、镇人民政府村民委员会选举工作指导机构调查核实，取消其村民选举委员会成员资格，按规定重新产生新的成员，替补其空缺的名额。构成犯罪的，移交司法机关依法追究刑事责任。”以上的规定相对于发展中国农村基层自治，保护村民民主权利的严肃性来说，显然过于简单，处罚过轻。

二、完善村委会选举制度的几点建议

（一）规范选举主体

村委会选举中的主体包括选民、竞选人和选举工作人员三者。选举工作人员包括村民选举委员会及选举工作指导机构等，选举工作人员应秉承公正、公开、公平的原则，搭建选举平台，主持选举工作。竞选人和选民在选举平台上分别进行拉票和投票活动。关于选举主体至少有两方面值得探讨：

1.选民资格。目前《村民委员会组织法》对选民的确定是以“户籍”为标准，户籍不在本村，但适合条件的人员要登记为选民，要经过村民会议或村民代表会议同意。随着城市化、城镇化的快速推进，人员的迁徙在加剧，如一些征地拆迁异地安置户，其生产、生活已完全脱离了原村，融入到新村，让其到原村参加选举，实质利益关系甚微，而参加新居住地选举实际基本被排除在外。村民委员会的基本职责是管理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，维护农村社会稳定。农村是各类矛盾发生的最基层根源之一，只有农村真正实现自我管理、自我教育、自我服务的基层自治组织，才有可能在农村源头形成一个完善的群众权益自我协调机制。但目前将村民（居民）的选举权利捆绑在户籍制度之上“封闭式”选举，至少产生三个不利后果：一是捆绑在户籍制度上的其他利益，如土地承包、社会保障、计划生育等，冲击着选举的公正性。二是由于户籍制度的强大壁垒，本村村民以外的人员无法进入村委会选举，随着村民迁徙的加剧，本村村民迁徙外出的不关心村委会选举，外来迁徙流入的被排除在外，登记的“户籍选民”远远大于“投票选民”，这时摆在选举工作人员头号问题是如何使投票选民过半。三是部分村“少数人当政”，如在一些城郊村，实际居住人口数万人，能参与村委会选举的选民一两千人，这样选出来的村干部，在引导和管理公共事务和公益事业显然缺乏广泛民意基础。农村民主直选是我国民主改革的试点，因此笔者认为打破捆绑在户籍制度之上的“封闭式”选举，按实际居住地来登记选民资格，可以更好地体现民主直选、加强乡村基层自治的意图。

2.竞选人的资格。本次村居会换届选举，鼓励全面推行“自荐直选”方式。即竞选人向选举委员会自荐报名参选，经资格审查合格后，通过竞职演说或提交书面竞职承诺参选，选民以无记名投票的方法，直接选举产生村民委员会成员。浙江省明确了五种情况人员不能确定为村级组织班子成员的候选人（自荐人），乡镇对候选人（自荐人）任职条件进行初审，县级人大、纪检监察、组织、民政、法院、检察、公安、司法、计生等部门进行联审。对候选人资格的限定和审查，体现《浙江省村民委员会选举办法》第4条：“选民应当推选遵纪守法、办事公道、廉洁奉公、身体健康、具有一定文化水平、热心为村民服务、胜任村民委员会日常工作的选民为村民委员会成员”的精神，从实施效果来看，达到了事先明确资格限定，把好竞选人质量关，有力地净化了选风选纪，提升村委会成员素质的良好效果。本次换届选举的自荐直选、资格审查制度，既拓宽民主渠道，又改变原先法律法规的模糊性，增强了实际可操作性，建议可写入《浙江省村民委员会选举办法》，以增强法律效力。

另外，“自荐直选”体现的是一种公开公平的原则，既然任何村民事先只要符合资格审查都可以成为候选人参加竞选，那么正式选票中就不应该再出“另选他人”一栏，防止有些不符合资格审查的村民通过“另选他人”方式当选。

（二）规范竞选行为

竞选行为的焦点表现在两点上：一是竞选人拉票行为的限制范围；二是如何规范选民的委托投票行为。

1.合理界定拉票与贿选的区别。民主选举自然允许合理的“拉票”行为，但是由于目前我国村民自治中的相关法律法规的科学性、合理性、规范性不足，新的竞选手段不断出现，大量的竞选行为游离与合法与非法的边缘。农村是一个宗族血缘、人情关系复杂的地方，合理的竞选方式和非法的贿选方式有时是交叉在一起，清楚地界定什么是合理竞选，什么是贿选，无论从理论上还是现实上都是十分必要的，但是实践工作要将二者严格区分开来，却存在不少难点。笔者认为可参照以下三点标准：

（1）形式标准。看该竞选行为是否在形式上存在利益与权利的交换。利益应包括物质利益和非物质利益，权利是指选举权和被选举权，交换包括特定交换和非特定交换。如果将利益仅限制于物质利益，那么类似于候选人许诺当选后任命某人可以担任村内职务的等行为就无法归入到贿选行为。特定交换是指行为指向的对象是特定的，非特定交换是指行为指向的对象是不特定的。如资助村里困难学生上学、个人出资修路造桥、做慈善公共事业等非特定交换行为，一般不认定是贿选。若属于特定交换行为，如直接送钱送物、花钱买票等行为，一般应当认定是贿选行为。

（2）额度标准。世界许多国家和地区，为了有效遏制贿选行为的发生，对选举所花费的经费数额都做了一定量的限制。一般来说，选举中投入的经费越多，对选举结果的影响也越大。为保证公平竞争，法律应尽可能地避免金钱给选举带来的不平等结果。给予竞选经费最高限额，既可以保证合理竞选的正常开展，又可以遏制贿选行为的发生。贿选一般直接涉及钱财，一旦经费有限，候选人必将斟酌使用，如果发现候选人的竞选经费超过最高限额，相关部门就可对是否涉及贿选行为进行立案查处。

（3）时间标准。美国和亚洲的一些国家和地区的法律，都明确规定在投票日前一段时间竞选活动的期限，防止这些竞选行为对选民投票意愿产生实质性影响。在我国农村社会，请吃请喝、人情往来很是频繁，如何防止候选人打着“人情往来”的幌子，通过宴请送礼方式为自己拉票，关键要打击其效果。如果禁止在投票日之前24小时或48小时内一切竞选活动，必然大大缩小贿赂行为的效果。

2.取消委托投票。《村民委员会组织法》、《浙江省村民委会员选举规程（试行）》参照《选举法》对委托投票作了规定，但是委托投票制度本身存在的问题在实现选举过程中日益显现出来。袁明圣在《委托投票制度的法理分析》中指出委托投票制度的四方面缺陷：第一，投票权利具有不可转授性；第二，委托投票无法保障委托人投票权的实现；第三，委托投票与选举制度的平等原则相冲突；第四，委托投票可能成为部分人操纵选举的便宜手段。“对委托投票进行任何的修修补补都不可能从根本上解决委托投票本身所存在的各种问题，如果不是听任这些问题继续存在，废除这一行之有效的制度也就成为唯一可能的选择。”{1}

在笔者的实际调查中也发现，严格按照《村民委员会组织法》、《浙江省村民委会员选举规程（试行）》中执行委托投票的村很少，自然委托、电话委托在许多村普遍存在，乡镇、相关部门也予以默认。然而每次换届选举后民政部门总会收到委托投票的信访案件。另外在一些村也发现一种情况，计划生育政策造成的独生子女，如果父母也随之外出，祖父母又已不在世，近亲属中竟无人可办理委托投票。目前取消委托投票的最大障碍是会产生部分村投票选民会低于登记选民的半数，按照《村民委员会组织法》则无法选举村委会。笔者认为可以取消委托投票，但要对取消委托投票后的产生的新问题加以解决。

（1）变“登记选民”为“选民登记”，以扩大真实投票选民的基数。现行做法是在选举前是按户籍“登记选民”，如果本村外出经商务工人口众多，许多人无法回来投票，出现难以达到法定50%以上标准。因此要改革选举权利捆绑在户籍制度的联系，将选民资格与户籍脱离，按实际居住地进行选民登记，对于长期居住在本村的公民从法律上明确应当登记为选民。这部分人由于工作、生活已完全融入居住地的人，对本村的公共事务势必比那些长期外出的村民更加关心，只要赋予他们选举资格，鼓励选区内的选民自己来登记，变被动登记为主动登记，他们投票的意愿会更加强烈。

（2）规范竞选人正当拉票竞选，以提高选民投票的积极性。选民投票积极性的高低离不开几个因素：一是民主意识的觉悟，二是直接利益的關切度，三是竞选人的诚意。如何让选民感受到竞选人的诚意，关键是竞选人拉票行为。

（三）规范法律责任

没有相应法律责任对选举主体的行为进行规制，村委会选举就无法真正意义上得到规范。目前我国法律制度中对选举行为的法律责任规定甚是粗糙，大量的非法竞选行为得不到有力的遏制，在一定程度上助长了非法竞选行为的滋生。一是法律缺位。立法部门尚未出台《村民委员会选举法》、《村民委员会组织法》中涉及村委会选举的规定过于简单，各地制定的选举办法、选举规程立法高度不够，难免语焉不详，无法突破，这对于9亿农民行使民主权利的大事形成极大反差。二是追究法律责任的主体过多。村民可以向五个机关举报违法行为，即乡（镇）人大、乡（镇）政府、县人大常委会、县政府、县民政局，五个机关职责不明，处理效力不清，容易产生互相推诿。三是处罚过轻。选举主体违法行为承担的法律责任绝大部分以当选无效、批评教育、行政纪律处分、治安处罚等行政责任为主，《刑法》规定的破坏选举罪仅适用于选举各级人民代表大会代表和国家机关领导人员，而不适用于村委会的选举。村委会选举中以暴力、威胁、欺骗、贿赂、伪造选票、虚报选举票数等不正当手段并不算犯罪，致使部分人肆无忌惮地践踏选举规则。因此有必要完善选举的法律责任，增强对违规竞选行为的约束力和震慑力。

首先，制定《村民委员会选举法》，明确规定一个具体的机关来处理选举中的违法行为，一般而言，由县级的人大常委会对基层民主选举履行法定的监督职能比较恰当和合适，可以排除乡镇中不确定因素的干扰，同时在人大代表选举中积累的选举工作经验提供了专业知识支持，确保作出的决定具有科学性，其权力机关的宪政定位也使得作出的决定具有权威性。其次，加大对选举违法行为的制裁，《刑法》、《治安管理处罚法》等法律法规在破坏村委会选举行为的工作中不能缺位。建议在刑法“侵犯公民人身权利、民主权利罪”一章中增设“破坏村民委员会选举罪”，即在村民选举过程中，以暴力威胁、欺骗、贿赂、侮辱、诽谤、伪造选举文件、虚报选举票数、故意损坏选举设施、扰乱选举秩序等手段破坏选举或妨碍村民自由行使选举权和被选举权，情节严重的，处三年以下有期徒刑、拘役并剥夺政治权利；情节较轻的，可以单处剥夺政治权利。将贿选行为纳入刑法和治安管理处罚法的打击范围，对打击破坏村委会选举的行为可以做到有法可依，同时也为将村委会选举纳入诉讼渠道铺平道路。最后，对贿选行为进行明确的法律界定，通过立法解释或司法解释的形式取代没有法律效力的民政部的通知，对贿选的行为构成进行详尽的规定，既要合理规制贿选行为，保障村委会的选举秩序，又不能过分扩大贿选的范围，影响村民参加民主竞选的积极性和竞选机制的创新。

三、结束语

民主选举已经成为解决现代社会乃至乡土社会公共权力合法来源的重要路径。村级民主选举的艰难之处在于缺少经济、文化、制度等基础的支撑，但是我们不能否认我国村民自治正从制度创新走向制度完善的过程，不能否认村级民主选举对我国民主政治发展的重大意义。村委会民主选举关键在于保障村民按照自己的真实意愿行使自己的选举权，要达到这个目的，就要看我们搭建的选举平台是否公正、公平、公开，这也涉及到要从参选主体、竞选行为、法律责任三方面进行规范。相信我们坚持探索，不断完善村级选举制度，必将找到一种适合中国国情的民主模式。

注释：

{1}袁明圣.委托投票制度的法理分析.人大研究，2003（6）

参考文献：

1.董礼胜.村委会选举中的贿选及其治理研究[M].北京：中国社会出版社，2005.

2.冯莉.中国选举：理念与制度[M].上海：学林出版社，2009.

3.田华，王向英，李晓辉，王谨.村民委员会换届选举中存在的问题及对策[J].石家庄学院学报，2009，11（2）：54-58.

4.尹焕三.村委会直选中贿选问题的成因、危害与治理[J].理论探索，2004（1）：76-78.

5.李辉.村民选举与选民资格的软约束——以2009年上海市L村换届选举为个案[J].江苏行政学院学报，2010（4）：99-102.

6.袁明圣.委托投票制度的法理分析[J].人大研究，2003（6）：11-13.

7.丁万星，孙彬，祁佳斌.论村委会选举的法律对策[J].中国市场，2008（22）：54-55

8.李鹏，王秦俊，李德芝，李靖.促进村级民主选举科学发展的思考——基于山西榆次第八届村委会选举的调查[J].山西农业大学学报（社会科学版），2010，9（5）：527-530

9.浙江省村级组织换届工作领导小组办公室.浙江省村级组织换届工作指导.2011.1.

（作者单位：中共瑞安市委党校 浙江瑞安 325200）

（责编：若佳）