广州电子政府公民参与度研究

温莹

0 引言

随着计算机网络技术的快速发展，现代政府越来越趋向于利用现代信息与通讯技术，通过不同的信息服务设施，在合适的时间、地点和方式下，对政府机关、企业、社会组织和公民提供自动化的信息和服务。这构成了近年来全球范围内电子政务发展的基本内容，也成为建构一个有回应力、合民意、有效率、负责任、具有更高服务品质的政府。电子政府的发展要达到目标，其必须能够有效地促进公民与政府之间、不同公民之间、公民与社会之间的有序互动。

本文中的政府概念为大政府，包括人大、法院和行政单位等机构。我们选取了广州市人大、法院及行政单位为分析对象，考察了广州市电子政府建设情况，了解电子环境中的公民参与度。

1 电子政府公民参与度理论

政府要想体现最广大人民群众的意愿和利益，就必须努力提高公民参与（也可称“公众参与”）水平。公民参与的根本目的是提高政府决策的公平性和科学性，并实现公民自身利益。公民参与度的提高，可以有效防止公共权力的滥用，可以使公共政策更加科学和民主，促进社会生活的和谐与稳定。对公民参与程度的划分，本文采用Arnstein（1969）的观点，具体如图1所示。根据Arnstein的划分，公民参与可以分为三个层次，分别是非参与层次、象征性参与层次及实质性参与层次。借助该划分，我们可以基于对电子平台及广大民众的具体调查，分析广州市电子政府公民参与程度的发展状况。

公民参与度的高低与两个因素紧密相关：一是电子政府提供的参与环境，二是民众政治参与的意愿和意识。电子政府提供的参与环境是公众参与的前提条件。参与环境涉及即时性、全面性、互动性、有效性、便捷性等多个方面。民众政治参与的意识很大程度上取决于政治文化和氛围的影响，政治参与的意愿又涉及到政治事务的利益密切程度。

2 广州市电子政府公众参与现状考察

为了全面剖析当前广州市电子政府公民参与度状况，我们将在分析狭义政府即行政系统电子政府公民参与度的基础上，对法院及人大等一系列大政府系统机构的电子政府公民参与度进行考察。

2.1 广州市行政系统电子政府公众参与状况考察

根据2011年中国地方政府网站评估报告，广州市政府网站的互动交流指数达到0.73，在所有地级市中排名第15位，信息公开指数也达到了0.80，在所有地级市中排名第15位，均处于较为前列的位置。由于评估体系中的互动交流指数与信息公开指数与公众参与度最为直接相关，因此这些指标定量地反映了广州政府行政部门的公众参与度。总的来看，广州市在2011年地方政府网站评估中得分为72.47分，居于所有地级市的第6位，但落后于高居第一位的深圳市。这一总分排位较为宽泛地显示出广州市政府行政单位电子政府公民参与度在国内已经处于非常先进的水平。

2.2 广州市行政系统内部电子政府公众参与度对比分析

广州市政府行政系统电子政府公民参与度总体处于较高水平，但是其下具体部门的电子政府公民参与度也存在差异。我们选取了广州市民族宗教事务局网站（http://www.gzmzzj.gov.cn/）以及2010年度“广州市优秀政务网站”之一的市国土房管局网站（http://www.laho.gov.cn/）作为分析对象。

市民宗局网站设计相当简单，与民众互动较为相关的栏目包括“局长信箱”、“投诉反馈”，但均是仅有图标而无有效链接，网上调查栏目页显示暂无调查问卷。市民宗局网站的功能停留在信息发布和资料介绍层次，并没有实现与公众互动交流，民众无法通过电子网站参与相关事务。

作为获得优秀政务网站称号的市国土房管局网站，具有丰富的功能和设置，提供了业务频道、快速通道、政民互动、一站式服务、场景式服务等栏目，为民众参与电子政务提供了良好的平台。网站平台信息公开更新迅速及时、信息公开全面、提供了多维度的交流互动平台、网上咨询和办事一般能够顺利完成、某些电子政务服务已经具备了服务管理人性化和便捷化的特征。网站还提供了手机版，并且还因应潮流开通了新浪官方认证微博（http://weibo.com/gzgtfg），微博粉丝数量达到11000人以上，与民众形成即时良好的互动。

通过对比，我们发现广州市行政单位各部门之间，电子政府公民参与度是不一样的。行政单位各部门之间的参与度差异，主要受到部门工作范围与民众紧密程度的影响。与民众生活有紧密联系的，参与度较高，而与民众生活关系不紧密的，则参与度较低。具体来看，市国土房管局网站、市地税局网站、市国税局网站、市人力资源和社会保障局网站等民众参与度较高的网站，其部门工作职能均与民众切身利益紧密相关，住房、税务和劳动社保等均是民众的最基本利益；工作范围涉及的民众对象都比较广泛，每户居民和每家企业基本上都需要面对住房、税务等一系列问题。由此可见，民众对那些关乎自身切身实际利益的政务的参与度较高，这会对相关职能部门的电子政务形成动力和压力，从而在互动中实现较高的电子政务民众参与度。

2.3 广州市司法机构及立法机构电子政府公民参与度考察

广州市中级人民法院的网站为广州审判网（http://www.gzcourt.gov.cn/），具备了一定的公众参与功能与环境。网站专门设置了“业务在线”栏目，其下包括了“案件查询”、“网上立案”、“委托中介”、“执行在线”。此外，也提供了“院长信箱”、“纪检举报信箱”栏目。广州审判网自建立至今，总访问量达到5541499次，当前每日访问量超过300人次。

广州市人大的网站（http://www.rd.gz.cn/）整个网站基本上没有设置公众参与的栏目，较为相关的为“网友留言”、“新版网站评价调查”，其他栏目基本上为信息公布与资料介绍，信息更新较少较慢，公众政治参与的虚拟条件与环境较为缺乏，广大民众较难通过电子平台参与到广州人大的决策与运作中去。公民对人大网站基本上不了解、也很少登录该网站。

2.4 广州市政府三大系统的电子政府公民参与度对比分析

通过各类政府机构电子政府平台的横向比较，我们可以发现行政系统、立法系统和司法系统之间，电子政府的公民参与度是不一样的。具体而言，作为小政府的行政部门的电子政府的公民参与度最高，法院与人大两者与行政部门之间存在较大差距，而法院的电子政府公民参与度又高于人大的公民参与度。

上述参与度的差异主要源于以下两个方面：第一，行政、司法和立法三大系统具有较大的职能差异，电子政府公民参与度受到其职能性质和范围的根本性影响。当前，我国的行政系统介入民众生活的广度和深度都是最深的，其决策与运行直接关系到民众的实际切身利益，从而引致较高的民众参与诉求；随着法治社会建设的深入，越来越多的社会问题通过司法途径予以解决，也引致司法机构电子政府面临越来越突出的民众参与诉求；而我国当前仍然存在大量行政立法现象，人大作为立法监督机构，其职能并不能充分发挥，从而导致其电子政府公民参与度严重偏低。第二，行政、司法和立法三大系统的竞争程度及管理效率存在差异，导致最后的电子政府公民参与度不同。全国行政系统内部各地区之间存在绩效竞争，对外也与其他国家和地区政府绩效产生绩效对比，从而产生较大的绩效增进动力；司法系统的内部竞争同样存在，对外绩效比对压力较小；而人大作为立法机构，其系统内部绩效竞争几乎不存在，对外更谈不上绩效竞争，从而较为缺乏提升电子政府公民参与度的外部压力。

3 结论性评述

通过具体的调查分析，我们获得了对广州市电子政府公民参与现状的更加深入和具体的理解。目前广州电子政府建设处于国内领先水平，但仍然停留在网上咨询和网上办事的不成熟阶段，民众合作性参与及决策性参与的成分几乎没有，离“以公民为中心”的未来公民主导型电子政府尚有不小的差距。在广州市的行政单位、人大和法院，以及行政单位各部门之间，电子政府公民参与度是不一样的。行政单位各部门之间，参与度受到部门工作范围与民众紧密程度的影响。与民众生活有紧密联系的，则参与度较高，而与民众生活关系不紧密的，则参与度较低。

目前电子政府的建设仍以政府为主导，因此现实政府的观念直接影响电子政府的建设。目前政府和民众对电子政府的观念仍然停留在利用网络和计算机技术提高行政单位办事效率上，而这只是电子政府的最基本功能。电子政府的目标是建立“以公民为中心”的网上政府，通过网上政府实现公民的自我管理、自我服务，以此剥离现实政府的某部分职责和权限，以达成改造政府、实现全新的管理格局如扁平型管理结构的目标。广州电子政府建设应该继续朝着这一目标前进。