论我国失地农民经济利益诉求构成与回应途径

郑涛

【摘要】当前，我国失地农民的经济利益诉求在各种利益诉求中仍然占据着重要地位。根据对2003年国家农调总队调查结果和2012年十七省地权调查报告的解读，我国失地农民的经济利益诉求主要涉及生活水平、就业、社会保障、征地补偿、安置费用标准的确定和发放、土地出售所获收益的合理分配及对低成本生活方式的选择。针对失地农民的经济利益诉求，应当寻求有效的途径予以回应。

【关键词】城镇化失地农民经济利益诉求构成回应途径

一 研究背景

当前，我国城镇化进程不断加快，目前已处于加速发展期。在城镇化进程中，我国失地农民的规模日益庞大，分布十分广泛。尽管由于实际统计的困难，对截至目前我国失地农民人数的估计看法不一，但是一般认为至少已达6000万左右。到2030年，我国失地农民将达到1.1亿人。城镇化在推动我国经济社会发展的同时，由于失地农民利益诉求表达不畅和回应受阻引起的群体性事件屡有发生。这不仅给社会治理带来了相当大的挑战，也在事实上对社会的和谐与稳定造成了一定的消极影响。要理性回应失地农民的利益诉求，首先要对失地农民的利益诉求有一个较客观和全面的认识。近年来，学术界对我国失地农民问题的研究给予了持续而深入的关注，取得了丰硕的研究成果。但在失地农民具体有哪些利益诉求或者说失地农民利益诉求的构成方面的研究却并不多见。解读2003年国家农调总队调查结果和十七省地权调查报告，在当前失地农民问题未得到很好解决的现实背景下，研究失地农民经济利益诉求的构成，寻求有效的途径予以回应，无疑具有一定的理论意义和实践价值。

二 概念界定

关于利益诉求的内涵，学术界对此见仁见智，莫衷一是。目前，比较广泛的一种看法是，把利益诉求看作是利益诉求主体的利益要求表达过程，这一过程还承载着影响政治系统公共政策输出的功能。“利益诉求是当社会主体的利益遭受侵害时，诉诸于执政党、政府和其他各级社会组织，寻求利益保护的过程，是社会各阶层人士通过一定渠道和方式向执政党、政府和社会各级组织表达自身利益要求，以影响政治系统公共政策输出的过程。”“农民利益诉求指农民作为一个利益主体表达和实现自身利益的行为。”也有学者把利益诉求视为一种要求。“我国经济高速发展，带动了社会整体进步，必然会使人民的民主法制意识不断增强，维护自身权益的要求日益强烈，对实现利益诉求有着更高的期待。”

笔者倾向于把利益诉求视为关于利益的要求，是利益诉求主体对利益的设想、要求与期许，而不应视为一种过程。至于把利益诉求呈现出来的过程则属于利益诉求的表达范畴。不仅如此，利益诉求的产生也未必是在“社会主体的利益遭受侵害时”，因为，即使是在社会主体的利益未遭受明显侵害或是未遭受侵害时，作为社会主体也可以对一些利益的分配格局作出展望和期待。在此，笔者把利益诉求作这样的界定：利益诉求是社会主体对自身利益的一种设想、要求和期许，其诉求的对象是执政党、政府和其他各级社会组织。经济利益诉求则是社会利益主体对自身经济利益的一种设想、要求和期许。

三 失地农民经济利益诉求构成

在当前城镇化进程中，我国失地农民的利益诉求中，经济利益诉求长期占据重要的甚至是主导的地位。主要包括以下几方面。

1．不因征地导致生活水平下降

2003年，国家统计局农村社会经济调查总队在全国28个省、自治区、直辖市开展了调查。这次调查以人均耕地面积0.3亩以下的农户为主要对象，共调查了2942户。调查显示，46%的失地农户失地后收入水平下降。在接受调查的农户中，年人均纯收人下降的有1353户，约占46%。在一些地方，很多失地农民的收入增长速度持续低于消费增长速度的现象普遍存在，相当一部分失地农民在土地被征用后，生活水平下降幅度更大。2003年，九三学社进行的一项关于失地农民问题的调查显示，60%的失地农民生活处于十分困难的境地。失去了土地，对于相当一部分的失地农民来说意味着失去了维系低生活成本所依赖的庭院经济模式。耐人寻味的是，按照我国现行法律规定，对农地征用给予适当补偿的原则是“使被征地农民生活水平不因征地而下降”。而事实上，在现行征地制度之下，不仅被征地农民在补偿时根本不可能分享土地增值收益，而且“使被征地农民生活水平不因征地而下降”这一补偿原则对于大量失地农民来说也远未实现。同时，一个不容忽视的现象是：由于对土地的极［3］周世成、李鹏.房地产泡沫中的货币政策［J］.经营与管理，2006（9）

度依赖，失地后，农村特困户的数量增加甚至成倍增长。“不因征地导致生活水平下降”因此成为失地农民迫切的利益诉求。

2．及时就业以保证有稳定的收入来源

目前，我国失地农民最大的困难在于失地后随之失去了最基本的收人来源。由于“要地不要人”的安置方式已成为当前失地农民最主要的安置方式，又因为整体就业形势严峻、农村劳动力自身劳动技能不适应新的工作要求、信息沟通不畅，以及就业观念落后等多种因素的制约，失地农民实现就业和再就业困难重重。2003年国家农调总队调查报告显示，“天津有54%的农户表示最急需政府帮助解决的是就业问题。河北迁安、高碑店市的失地农户，有80%以上就业困难；河南深河市源汇区和孟津县的失地农户中赋闲在家的劳动力所占比重则分别高达43.5%和47.8%；广东约有四成的调查户耕地被征用后的收入减少，有8%的劳动力找不到工作而赋闲在家；陕西的失地农村劳动力只有38%找到了工作。”失地农民普遍认为失业是他们面临的最大问题，迫切希望政府帮助他们解决就业问题。与此相应，失地农民盼望政府能够在劳动就业方面帮助他们。具体的帮助形式包括提供技术培训、就业指导、组织劳务输出，直至提供工作岗位等。

3．希望政府为自谋职业和自主创业者提供优惠政策

就业是民生之本。失地农民失去土地也就随即失去了土地所赋予的天然的就业权，如果无法及时就业，生活便会越来越艰难。为了生存，一些失地农民选择了外出打工，一些失地农民游动兜售一些生活用品，也有一些失地农民在街道、村里摆摊、开店和办厂等。由于政府没有提供优惠政策，不管设摊、开店和办厂者经营状况如何、赚钱与否，各种摊派、税费都要缴纳。同时，由于不能享有城市（镇）自谋职业的失业人口享有的优惠政策，在与城市（镇）居民的竞争中，失地农民往往处于不利地位。失地农民对今后的生活深感忧虑就为普遍的现象。2003年国家农调总队调查报告显示，部分被调查农民在耕地被征用后有意自谋职业或发展养殖业却苦于缺少或没有资金。因此，一些失地农民希望得到政府部门在资金、技术上的扶持，希望一些金融机构能放宽信贷条件，降低贷款门槛。

4．拥有基本的社会保障从而保持生命的基本尊严

失地农民在失地之前，其所经营的土地在事实上承担了基本的社会保障功能。失地后，由于就业与再就业困难没有稳定的收入来源，加之征地补偿标准偏低，许多失地农民对征地后生计的维持怀有巨大的担心。随着老龄化时代的到来，失地农民普遍希望能拥有社会保障的愿望十分迫切。目前情况下，国家还没有在农村建立起比较健全的社会保障制度，广大农民只能把土地作为保障基本生活的主要手段。部分即使拥有了非农户口的失地农民也未被纳入城镇的社会保障体系，同样面临社会保障缺失的问题。2003年国家农调总队调查报告显示：“大多数老年家庭现在都是靠征地款来维持生计、‘坐吃山空，但过几年征地款‘吃完了，生活就没了着落。失地农民还非常担心自己的医疗无着落，看病就医花费太高，看一次普通的感冒就得花费几十元甚至上百元，一次还不一定能医好。”2012年十七省地权调查报告显示：“很多被征地农民失去了他们主要的生产资料，而且也缺乏去城里打工的机会或技能，所以如何使他们的长远生计有保障将是中国征地制度改革不能回避的问题。”社会保障关乎生命的基本尊严，如何使失地农民长远生计有保障，无疑是牵动失地农民的一个重大问题，因而也是一个重要的利益诉求。

5．及时足额发放征地款补偿、安置费用

现有的征地补偿标准、安置补助标准太低的状况无论是在失地农民中还是在学术界已成共识。但是，即使是在当前的征地补偿和安置补助标准下，仍然有相当一部分失地农民没有得到及时、足额补偿，甚至有超过10%的失地农民竟然没有得到任何的征地补偿。这一现状的存在显然是造成失地农民不满情绪滋长的重要因素。《中华人民共和国土地管理法》规定，耕地补偿费为该地被征前三年平均产值的6～10倍，安置补助费为该地前三年平均产值的4～6倍。但在实际操作过程中，擅自降低标准或者变相降低标准，比如分期补偿、实物相抵以及拖欠补偿款等现象时有发生。2012年的中国十七省地权调查报告显示，64.7%的失地农民获得了一次性的现金补偿，12.8%的失地农民获得了分期支付的补偿，9.8%的失地农民得到了补偿的承诺但补偿款项还没有到位，12.7%的失地农民则没有得到任何补偿。事实上，这一现象的存在并不鲜见。在中共陕西省委党校于2006年结题的《陕西失地农民权益保障情况调查》显示，在西安，失地农民的土地补偿和安置补助费往往不能按时兑现的现象也较普遍。“长安区某街道办，承诺征用土地每亩补偿2.3万元，但近两年的时间过去了，绝大多数村民拿到的补偿款都不足额。”

6．合理确定现有征地补偿、安置标准，合理分配土地出售所获收益

无论是在失地农民中还是在学术界都普遍认为现有征地补偿、安置标准不合理，认为这些都损害了失地农民的合法权益。需要指出的是，本文此处所指的合理或不合理不仅包括征地补偿、安置费用设定的标准太低，也包括不同地区或同一地区由于土地项目不同而形成的补偿、安置款项差距甚巨。而造成这些问题的一个重要原因是现有征地补偿既没有考虑失地农民的长远生计，也没有考虑土地可能存在的巨大预期收益，同时缺乏补偿公平性方面的统筹考量。2012年的中国十七省地权调查报告显示，征地补偿的平均金额为每亩18739元（2005年的调查显示为每亩10765元）。被访农民大多不知政府卖地的具体价格，调查显示，政府卖地的平均价格为每亩778000元（中位数为每亩200000元）。由于目前这些巨大的土地增值收益几乎都被政府占有，因此存在着很大的不合理性，也是导致失地农民不满的重要原因。“调查表明，不满意的人数是满意人数的两倍以上，‘很不满意的群体占到了16.7%，‘非常满意的群体只有2.8%，前者是后者的六倍。”相对于每亩动辄上百万元左右每亩甚至更高的土地出售价，给予失地农民的每亩1.0765万元、1.8739万元、乃至2万元、5万元不等的补偿价都显得微不足道。地方政府在征地过程中对土地的低征高卖行为，引发了失地农民极大的对立情绪，也严重损害了政府在农民心目中的形象。

7．拥有选择低成本的生活方式的权力

对于相当一部分失地农民来说，失地几乎完全改变了他们原来熟悉的、虽不富裕但尚能维持温饱并能有一定经济自主权的乡村生活。失去了土地，对于相当一部分的失地农民来说，就意味着失去了维系低生活成本的生存方式。这些农民在失地前，如果感到有必要，可以外出务工获取一定的收入。如果感到无此必要，可以选择在家务农，上可照顾父母，下可抚养育子女，同时，可以实现家庭团聚。而失地后，在没有就业安置和缺乏社会保障情况下，为生活所迫，他们可能必须到处颠簸流离寻找生存的出路，已无任何退路可言。土地赋予的天然的保障功能随着失地一并丧失。尤其对于年老的失地农民来说，要求他们在面临生活水平下降、无稳定收入来源、老无所养等的情况下，改变自己习惯了几十年的农村生活方式而去适应陌生的城市（镇）生活，很难说是出于他们的本来意愿。尽管在我们审视失地农民利益诉求的时候，不常看到这方面明确的表达。笔者认为，造成这种现状的一个重要的原因在于：这一利益诉求相比较于征地补偿、就业困顿、无社会保障等来说，其迫切性和重要性要轻微一些。但是，这并不意味着这方面的诉求就是缺失的。2012年中国十七省地权调查报告显示，当前征地过程中存在的一个突出的问题是“很多土地流转行为严重违反了农民的意愿”。有相当一部分农民属于“被流转”行列。现实中，基层政府的过度参与，甚至与老板、公司一起联手谋求利益，在很大程度上违背了农民的意愿。因此，“拥有选择符合自己意愿的生活方式的权力”，在一定程度上能够主宰自己的经济命运成为了部分失地农民的一个几乎无法实现却又客观存在的利益诉求。

四 失地农民经济利益诉求回应途径

1．通过多种途径增加失地农民的就业、创业机会

毫无疑问，失地后，农民便失去了来自于土地的收入。其收入的主要来源都将主要是就业所得，对部分家庭来说，就业甚至是唯一的收入来源。因此，通过多种途径解决失地农民的就业问题不仅是失地农民生活水平不因征地而下降的重要保证，也是增强失地农民的可持续生存能力以保证失地农民生活可持续提高的重要条件。事实上，在构建和谐社会的今天，通过多种途径增加失地农民的就业机会也是当前各级政府的一项重要任务。为此，一方面需要加强对失地农民的职业技能培训，以增加失地农民的就业能力；另一方面，政府要创造条件，为失地农民提供适合于这一群体特点的就业机会。需要指出的是，就加强对失地农民的职业技能培训而言，结合失地农民现有的文化基础和劳动就业市场的需求，既符合失地农民的自身特点，又能满足企业和社会发展的需要的职业技能培训才会是合适、有效的。同时，为失地农民自主择业、自谋职业提供必要的政策优惠和可能的资金、技术扶持，适度放宽一些金融机构的信贷条件以帮助失地农民就业也无疑是必要的。

2．建立、健全完善的社会保障制度

农民失地也意味着失去了土地所能提供的基本生活保障，失地对农民的生活冲击往往是巨大的。因此，必须建立、健全社会保障制度，保障失地农民的生存。对于失地后身份未转变为市民的农民来说，建立、健全失地农民的社会保障制度，延续土地的社会保障功能，让失地农民老有所养、老有所依，把提供失地农民的社会保障作为征地的前提条件之一，减小乃至规避失地农民陷入贫困的风险，应该成为衡量政府征地工作是否稳妥的一个重要的考量标准。比如，就社会保险而言，提供完善的养老保险、医疗保险、在货币安置成为最主要的征地安置方式的今天，“采取养老保险、土地产权股份合作、生产资料置换土地等方式，使农民失地但不失保障”也不失为明智之举。对于失地后身份转变为城市（镇）居民的人员，应该享有城市（镇）居民的社会保障政策。

3．建立科学合理的补偿、安置机制

毋庸置疑，合理的土地征用补偿金应以保持和提高失地农民的生活水平为目标。而我国目前实行的土地征用补偿制度关于土地征用补偿标准饱受诟病。其中，未充分体现土地的长远收益和增值的预期、未考虑土地的市场价格以及未充分考虑土地之于农民长远生活保障功能等是征地补偿标准不合理的主要因素。就目前学术界的探讨来看，改革现行征地制度，既考虑到要确保失地农民不因失地而导致生活水平下降，又使补偿标准符合当地经济发展水平和市场经济规律的观点似乎比较好地体现着土地征用补偿的实际效用，“考虑土地的潜在收益和利用价位、土地对农民承担的生产资料和社会保障的双重功能、土地市场的供需功能三因素”，这一主张也似乎更具科学性与合理性。当然，在具体的制度设计中需要进行细化，使其理论依据更为充分，实践操作更具可行性。比如，征地时青苗和地上附着物补偿标准和房屋拆迁补偿标准等的确定，都需要进行科学的测算与论证。

4．确保及时足额发放征地补偿款、安置费用

就目前标准下的征地补偿款项、安置费用发放的现状而言，分期补偿因为存在实际补偿款项缩水的现象，应尽量减少。对于确实需要采取分期补偿方式的征地行为，征地方案中应考虑弥补失地农民在这一方面的损失。对于得到了补偿的承诺但补偿款项还没有到位的情况，应兑现承诺，及时足额发放征地补偿款项和安置费用。而没有得到任何补偿款项、安置费用的情况则坚决不能允许其再发生。对于不同地区甚至同一地区由于土地项目不同而形成的补偿、安置款项差距甚巨的情况，需要进行合理地调整，以使由此产生的矛盾得以化解。

5．征地过程中加强政府与农民的沟通以达成共识

讳言，在我国当前的征地过程中，违背农民意愿的行为时有发生。不仅由于征地补偿、安置标准偏低、社会保障制度配套不健全甚至缺失以及损害农民权益的“土地被流转”等降低了农民土地被征用的意愿，而且，对于一些农民来说，原来熟悉的、虽不富裕但尚能维持温饱并能有一定的生活自主权的乡村生活的改变，也是造成农民不愿土地被征用的重要因素。对于这些问题的解决，政府加强与农民的沟通以达成共识，尊重和保障农民的知情权、参与权直至决策权是必要的。事实上，在关涉地方经济发展甚至关涉国计民生的问题上，在征地补偿安置制度等足够科学合理、失地农民利益被足够重视和以人为本得到充分体现的前提下，农民改变不愿土地被征用的意愿似乎并不十分困难。换言之，在失地农民合理的利益诉求得到充分满足的情况下，征地也许并不会至为困难。

五 结语

马克思基于历史唯物主义的观点认为，利益是人类一切社会活动的动因。他提出：“人们为之奋斗的一切，都同他们的利益有关。”研究失地农民经济利益诉求的具体构成，全面审视农民的经济利益诉求的合理性与合法性直至对失地农民的经济利益诉求回应进行初步探讨，无疑有助于完善失地农民利益诉求表达与回应机制，适切地回应失地农民的利益诉求。这不仅是满足失地农民合法正当权益的需要，也是保持社会稳定、促进社会和谐的要求。来自实证研究的文献认为，群体性事件发生的最重要动因是参与群体的利益受到了严重损害，经济利益上的损害成为解释参与者行为动机的主要论点。2003年国家农调总队调查结果与2012年十七省地权调查报告的出炉前后相隔近十年，然而，与我国失地农民利益诉求日益多元的格局不相适应的是，我国失地农民利益诉求的表达与回应的现状却不容乐观。这既值得人们深思，也无疑是今后需要我们做出努力予以改变的一个方面。

注释

中国十七省地权调查访谈于2011年夏完成，但调查报告于2012年2月始见诸《新世纪》周刊。故本文使用“2012年中国十七省地权调查报告”的称谓。同时，从1999年至今，中国人民大学、美国农村发展研究所和美国密歇根州立大学共同开展了六次有关中国农民土地权利的抽样调查。调查范围集中在17个农业大省和自治区（包括黑龙江、吉林、河北、河南、山东、安徽、福建、浙江、江苏、江西、湖南、湖北、四川、云南、广西、贵州和陕西）。因此，在行文中，有必要指出最近的一次十七省调查报告是指2012年见诸《新世纪》周刊的这份报告。

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