浅析土地征收的现状与完善

杜超

摘 要:土地征收是国家或政府为了公共利益需要,依法强制转移非国家所有的土地所有权,并给予公平合理的补偿的一种具体行政行为,在行政法学上属于公用征收。土地具有自然特性和社会特性,土地资源的配置可以通过市场和政府得以实现。土地征收作为政府配置土地资源的方式,主要在于满足公共利益需要;对于非公共利益需要的项目用地必须采取市场方式予以配置。土地征收关系到国家、集体和个人的利益冲突和利益平衡,对社会影响深远。本文主要阐述了土地征收的现状与完善。

关键词:土地征收现状完善

中图分类号:F301 文献标识码:A 文章编号:1674-098X(2012)05(b)-0239-01

1 土地征收的内涵

土地征收是国家或政府为了公共利益需要,依法强制转移非国家所有的土地所有权,并给予公平合理的补偿的一种具体行政行为,在行政法学上属于公用征收。土地具有自然特性和社会特性,土地资源的配置可以通过市场和政府得以实现。土地征收作为政府配置土地资源的方式,主要在于满足公共利益需要;对于非公共利益需要的项目用地必须采取市场方式予以配置。土地征收关系到国家、集体和个人的利益冲突和利益平衡,对社会影响深远。土地征收程序的设置正是为了平衡国家、集体和个人的利益,维护各方的合法权益,实现社会公平正义,并促进土地征收的顺利进行,带动经济和社会发展。中国的土地征收程序还存在着很多缺陷,科学合理的土地征收程序起着巨大的作用。由于立法经验的不足和立法技术的落后,土地征收程序规定得粗糙,简单,与其他国家的规定相比,具有明显的不科学性和不合理性,迫切需要进行改革、完善。

2 当前土地征收制度的缺陷

2.1 土地征收权被滥用

当前土地征收过程中所存在的一系列问题与我国土地征收法律、法规的不完善和政府对土地管理的缺位有关。公共利益的概念已被扩大到经济建设,可以说许多企业都打着“公共利益”的名义来申请用地,那么这就存在一个“公共利益”如何界定的问题。我建一个学校和医院是为了公共利益,我开发一个经济适用房住宅小区是否也为公共利益呢？

另外“公共利益”外延界定的不明确也导致土地征收权被国家权力机关极度滥用。因为我国土地征收的补偿费用实行的并非真正的市场价格,而是由国家单方制定的补偿标准和范围,远远低于市场价格。即使这样的低价也往往是由用地单位来支付的,国家实际上是无对价取得土地,这就加剧了土地征收权的滥用。

2.2 土地征收补偿标准和范围不合理

2.2.1 补偿标准和范围缺乏足够的法律依据

按照目前的土地征收制度,实际上是土地所有权的转移,即由农村集体所有转变为国家所有。既然是两种所有制的转移,那么在市场经济条件下土地的价格就应该由市场来决定,就应该由法定的土地价格评估机构来评估。另一方面按照法律规定集体土地征收是单方强制性的,被征收单位不得拒绝,被征收土地的农村组织和农民只有对土地补偿标准有异议的,才有权要求批准征收土地的人民政府裁决。

2.2.2 征地补偿范围小、标准低

从现行的法律法规来看,土地征收的补偿范围一般限于土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费、地上附着物补偿费、新菜地开发建设基金、土地复垦费或耕地开垦费等。这样的补偿范围在土地市场发展的今天远远弥补不了农民失去土地的损失。因此是否能考虑一下像国外一样进一步扩大征地的补偿范围。

3 土地征收的完善

3.1 土地征收的认定

这一阶段包括两个环节:申请和核准。首先,由需用地人向政府有关部门提出征地申请,申请人应就征地的目的、条件、补偿等方面作出详细说明,并举行征地条件听证会和补偿安置听证会以征求被申请人的意见,双方进行充分协商以达成协议。行政主体应促使双方达成协议,如果达不成协议,则由行政主体进行裁决。这样农村集体经济组织和农民个人就可充分参与到征地过程之中,从而保障其合法权益。接着,由政府有关部门根据需用地人提出的申请文件和有关法律规定进行审查,重点审查其目的合法性,对其是否符合公共利益进行专项审查,一旦符合即可以结合其他因素,作出是否批准土地征收的决定。土地征收的申请被批准以后,必须予以公告并通知被征收者。这一环节对保证土地征收程序的公开性和透明度非常重要。此外,土地征收核准的公告在土地征收程序中对土地权利的确定、需用地人和土地权利人行为的限制等具有特殊的效力。

3.2 土地征收范围的决定

政府有关部门应将决定征收的土地的范围予以公告并通知被征收者,允许被征收者乃至社会公众提出异议。如果对征地范围有争议的,可以向政府有关部门提出复议或者申诉,对复议或者申诉不服的,可以向人民法院提起诉讼;当然,也可以直接向人民法院提起诉讼。这样的规定,既有利于对行政机关行使权力进行监督,加强对其约束,防止其滥用征收权,同时也为被征收者提供了有力的救济途径,切实维护其合法权益。

3.3 土地征收的补偿

征收者与被征收者对征地的补偿标准等问题进行谈判、协商,由政府和农户选派的代表组成委员会共同确定征收赔偿方案,意见不一时,由批准征收土地的人民政府裁决,对裁决不服的,可以向人民法院起诉,由人民法院裁定,以保证补偿方案的公正性。这种做法,有利于减少土地征收中的不公平性,使双方可以在相对平等的基础上进行协商,实现各方利益的最大化和平衡化。

3.4 土地征收的执行与完成

如果双方达成协议或法院裁决维持征收决定,则可确定具体征收事宜。首先,由需用地人按照补偿方案缴纳土地征收补偿费用,之后双方到土地管理部门进行登记,需用地人获得征收土地的所有权。这样既有利于被征收土地者尽快获得合理的补偿,又有利于需用地人早日获得土地的所有权,有利于双方利益的实现,避免不必要的纠纷,维护交易安全。

当然,在整个土地征收过程中,都要注重被征收者在征地行为过程中的参与,让他们在征收的目的性、征收的范围、征收补偿安置和征收补偿安置费用的使用、管理等方面都有充分发表意见的机会,并能采取足够的措施保障他们的合法权益。同时,也要设置科学、合理的救济措施,保证在被征收者存有争议时,可以通过多种救济途径,有效地维护自己的合法利益。允许被征收者采取复议、申诉或者诉讼等救济措施,在条件成熟时,还可设立由专业人员组成的征地仲裁机构,主持有关征地过程中产生的异议仲裁,以更好地维护被征地者的合法利益。

通过以上程序,可以使中国的土地征收程序更细致、科学和具有操作性,有力地维护各方的合法利益,促进土地征收的顺利进行和土地征收目的的最终实现！