浅谈城市污水处理建设项目融资模式

孙开胜

摘 要:本文主要探讨BT与BOT这两种投资模式污水处理厂建成后的运营、移交方式,在投资者的投资回收方式、回收期、回报率等方面有很大的区别。

关键词:污水处理融资模式

中图分类号:F550 文献标识码:A 文章编号:1674-098x(2012)05(b)-0187-01

城市污水处理厂作为市政公用设施,根据国家法规的相关规定其产权必须由政府所有。但由于城市污水处理厂的建设资金数目庞大,由地方财政一次性拨款建设令政府负担困难。资金不足,成为城市污水处理所要解决的根本问题。为解决污水处理设施建设资金不足问题,政府和相关机构进行了一些探索,尝试将投资主体多元化。近年来,国务院相继颁布了一系列的行政法规,为市政公用基础设施建设拓宽了融资渠道,打破了政策瓶颈。目前,不论是内资企业还是外资财团对国内的城市污水处理项目主要采用BT与BOT两种投资模式。这两种模式在污水处理厂建成后的运营、移交方式,在投资者的投资回收方式、回收期、回报率等方面有很大的区别。

建设污水处理厂的根本目的是保护地方环境,付出合理的成本保证城市的健康可持续发展;而投资者的目的是追求最大的利润和投资回报。对于投资者来说,即使通过污水达标排放改善了地方环境,但如果得不到预期的回报,那也是失败的。对于地方政府来说,投资者在获得丰厚利润的同时无疑加重了地方企业、居民的经济负担(也就是说环保成本被人为的增加)。在该项目的运作中,合作双方为了实现各自的目的都要承担一定的风险,只有最大限度降低各自的风险,才有可能达到真正意义上的互利双赢。下面就对这两种投资模式得区别作一定的探讨。

1 BOT模式

即建设－运营－转让模式。指政府将通常由自身承担的重大项目的建设、经营和维修责任以契约方式交给投资者,投资者建成此项目后,在协议期内对该项目拥有经营权、收益权,以收回投资和获得合理利润,特许权期满后则将该项目无偿交还给当地政府。此种模式在拓宽投资渠道、解决建设资金方面的优势是显而易见的,这里不再累述。但同时,该模式在我国目前的政治、经济、法律现状下,也存在着相当大的风险和弊病。

1.1 投资者实力不足或目的不纯?项目管理者联盟,项目管理问题

投资者的规模、实力参差不齐,有些企业根本不具备相应的实力却对运行价格进行恶意竞争,利用政府对环保专业欠缺了解而拿到BOT项目,可以想象,这样的BOT项目即使污水厂建成,也是运行不下去的。还有的项目是由多个中小投资者共同集资建设,很可能在建设投入、运营管理、利益分配等方面出现纠纷,从而造成项目停建和运行瘫痪。一些投资者把拿到污水处理BOT项目做为自己达到集资、贷款目的的一种手段。

1.2 项目前期工作(商务、技术谈判)时间较长、过程复杂、融资成本高

BOT项目是由政府、投资方和其他相关部门和企业签署的一系列的协议、合约、合同保证实施的。由于涉及的方面较多而特许经营期(15—20年)较长,很难保证所有协议在这样长的时间内保障各自的利益。所以,该项目的前期工作相对烦琐、复杂的多。较长的时间和复杂的谈判决定了政府采用BOT模式建设污水处理厂需要付出较高的前期运做成本。

1.3 污水处理厂在运营中的风险

BOT项目将污水厂的运营推向了市场,增大了政府监管难度。污水厂长时间运营期间,运营方与政府及其他相关部门难免为了各自的利益产生纠纷和扯皮的现象。市政设施本身的不可停止、不可替代、不以赢利为根本目的而服务于大众的的特性,与追求利润、从事市场行为的企业有根本的不同。政府不能仅仅为了快上项目而把污水处理厂简单的推向市场,给日后的管理埋下巨大的隐患。

1.4 项目在移交时(也就是BOT中T—transfer)的风险

我国目前还没有一座采用BOT模式建设的污水处理厂移交,而且由于近几年才开始运做该项目,所以未来十年也不会有污水处理厂移交(除了合作失败,政府无奈接手)。污水厂在移交中的风险,存在的问题暂时还没有显现,但可以肯定移交的过程并不会顺利。

政府在污水厂BOT合同的拟订中,关于移交环节没有任何经验或教训可以借鉴,这样协议中关于移交的规定难免会有缺漏;同时,污水处理厂在经过漫长的20年(15或25年)后,投资者内部和政府的主管领导肯定发生了巨大的变化,当初参与签定BOT协议的当事人不会参与该项目的移交。这样,在项目移交时政府和投资者很可能出现争议和纠纷。?随着科学技术的发展和对环境保护研究的重视,污水处理工艺在20年间一定会产生巨大的突破和发展,新工艺将拥有更佳处理效果和更低处理成本。20年前的处理工艺及设备还有没有使用的价值。

2 BT模式

即城市污水处理厂由地方政府立项,建设资金全部由投资人垫款建设,建成后即交由政府相关部门运营,投资人不占股份,不参与运营收益。建设资金由地方政府在5—6年内分期偿还。

此种模式与BOT模式比较,优势为:?本文转自项目管理者联

(1)同样解决了政府在项目建设中的资金压力,政府无需投入资金即建成了城市污水处理厂。与BOT模式相比,还款期缩短,政府对投资者获得的投资回报很容易计算和控制,投资者的利润减少。

(2)项目前期工作,操作更加规范、成熟,风险降低、融资成本大大减少。政府运做污水厂BT项目与其他国有产权工程的前期工作基本相同,只不过是付款方式不同(工程竣工使用后才开始付款,并分几年偿还),政府操作起来得心应手。同时与BOT模式相比,由于投资者不参与污水厂的运营,减少了双方商务谈判的烦琐和随之而来的一系列条款与协议,自然时间和投入也大为减少。

(3)污水厂建成后,即交由政府运营,纳入市政整体水循环体系,规划、运营、管理、维护主体(当地政府)统一,收费合理,管理规范,将更好的保证污水厂正常的运行。污水处理厂作为市政公用设施,其根本作用是保障城市功能,保护当地环境,政府会以此作为污水厂的经营核心(BOT模式中,投资者是以赢利为核心),协调各部门、各企业与污水厂的关系,避免了可能出现的纠纷。

(4)卸掉(减轻)了政府的财政负担,并可从污水处理厂的运营中获得可观的收益。在极少数经济落后地区,向企业和居民收取的排污费很低(甚至没有),如果由投资者

运营(BOT),除去处理成本额外付给投资者的运营费用和投资回报将令政府不堪负重,而由政府运营,只需付出最基本的处理成本,政府的压力和负担显然大大的减轻。在大部分地区,政府收取的排污费已能保证污水处理的成本,政府无需财政补贴,污水厂完全能够自给自足。

本总之,国内已经有几十家采用BT模式建设的城市污水处理厂项目取得了成功,目前均运行稳定、经营正常。这与BOT模式雨点小、雷声大,建成的少、半途而废的多,负面新闻不断形成了鲜明的对比。